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弹性退休政策的国际镜鉴
  新华网 ( 2021-05-24 07:32:23 ) 来源: 《环球》杂志
 

2019年3月19日,在意大利罗马,一名老人倚在春色满溢的窗边

  经济合作与发展组织(OECD)大部分国家实行弹性退休政策,领取养老金的年龄相对灵活,并采取激励政策,鼓励延迟退休,对于中国的退休政策改革有启发和借鉴价值。

房连泉 成玺

  中国是世界上法定退休年龄最低的国家之一。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出,按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则,逐步延迟法定退休年龄。

  实施延迟退休在世界范围内是一个异常谨慎的过程,更是一个系统性、精细化的政策安排。经济合作与发展组织(OECD)大部分国家实行弹性退休政策,领取养老金的年龄相对灵活,并采取激励政策,鼓励延迟退休,对于中国的退休政策改革有启发和借鉴价值。

社保改革的重要措施

  退休,既是退出劳动力市场的个人的自愿行为,也是国家养老金制度的领取安排。站在劳动者的角度,退出劳动力市场涉及个人在就业和休闲之间作出选择,退出年龄通常是非强制性的。尤其是私营单位的劳动者,何时退休更多的是一种自愿选择。而从养老金制度的层面来说,养老金获取资格有缴费年限和年龄门槛的统一要求。

  OECD大部分国家没有规定单一的养老金领取年龄,而通常是按照弹性退休政策规定了3个年龄:一是提前退休年龄,即可以领取养老金的最早时间点;二是正常退休年龄,即可以领取全额养老金的年龄;三是延迟退休年龄,即超过正常退休年龄后,个人可以继续工作、缴纳社保,延后一定年份领取养老金。以美国为例,目前在联邦社保基金(OASDI)体系下,1943~1954年出生的参保者正常退休年龄为66岁,提前退休年龄为62岁,延迟退休年龄为70岁。

  自20世纪末以来,延迟退休逐渐成为各国社保改革最重要的措施之一。根据OECD的数据,截至2017年,已有28个OECD国家制定了或正在制定延迟退休计划。有17个OECD国家出台了提前退休政策,提前退休年龄在60岁左右,最早的为57岁(韩国),最晚的为65岁(冰岛、葡萄牙);正常退休年龄大多为65岁,最早的为61岁(韩国),最晚的为67岁(冰岛、挪威);提前退休与正常退休的年龄差距一般为2~5岁。此外,在这17个国家中,仅有4个国家实行男女退休年龄差别政策,大多数国家实行男女统一退休政策。

  OECD国家的延迟退休改革经历了渐进的过程。2008年国际金融危机袭击欧洲、2010年欧洲发生债务危机时,OECD成员国中有十几个先后延迟了退休年龄,且几乎都是采取渐进式延长的办法。如英国从2010年4月6日开始实施延迟退休“两步走”战略:第一步,分阶段上调女性退休年龄,在2020年实现男女退休年龄统一为65岁;第二步,将全社会的退休年龄提升至68岁。至今,英国还在根据国情不断调整本国劳动者的退休年龄,以期制定出最优化的退休方案。德国关于延迟退休的规定于2007年推出,明确了退休年龄逐步由65岁上调至67岁,计划从2012年开始,至2029年完成。德国政府也采取小步调整的方式,预计在2024年实现退休年龄延迟12个月,2029年实现退休年龄延迟24个月。

鼓励延迟退休

  实行弹性退休的优点是增加劳动力市场的灵活性,个人可以更好地将就业和领取养老金这两方面的决策结合在一起。例如,个人退休后可以在领取养老金的同时从事兼职工作,也可以延迟退休,在工作的同时继续缴纳社保,为将来领取更多的养老金作储备。来自欧盟国家的调查表明,2/3以上的雇主和雇员支持国家实行弹性退休政策。随着全球性人口老龄化的加剧,劳动力人口总量趋于减少,公共养老金制度面临的财务压力加大,实行弹性退休的一个核心点就是激励劳动者多工作、多缴社保。

  在制度设计中,一般会考虑两个基本原则:一是实现个人退休决策中的“个人激励中性”原则,即个人在延迟退休后获得的养老金净收益(未来养老金待遇总额增长-缴费成本)大于零,这样延迟退休才是“划算”的;二是养老金制度上的“精算激励中性”原则,即不论参保者选择在哪一年退休,国家需要支付的财务总成本是一样的,这样才能实现制度的可持续性。

  实现这两个目标,一个最基本的做法就是对提前退休者给予“惩罚”,对延迟退休者给予“奖励”。以美国为例,1943~1954年出生的参保者领取全额养老金的法定年龄为67岁,参保者最早可在62岁领取养老金,但仅能领到全额养老金的75%,并且这种缩水是终身的,目的是抵扣个人“少缴多领”的年份;而如果个人在超过67岁之后继续参保缴费,则每延后一年可获得8个百分点的奖励,延续缴费可维持到70岁。

  OECD国家的养老金奖惩点数多为6%~8%,即提前(延迟)退休一年,养老金缩减(增加)的比例为6%~8%,大多数国家延迟退休的奖励程度要大于提前退休的惩罚程度。

  智利、捷克、日本、韩国和波兰等国的养老金储备总体水平较低,多工作带来的养老金涨幅较大。在奥地利、以色列、挪威和瑞士,60岁退休拿到的养老金在OECD国家中处于中等水平,但延迟退休的奖励鼓励人们工作到65岁。而在希腊、意大利、卢森堡、葡萄牙、斯洛文尼亚和土耳其,延迟退休带来的收入净收益有可能为负,这会促使人们在65岁前离开劳动力市场。延迟退休影响到一些参保者的直接利益,由此引发的罢工、示威游行和抗议活动时有发生,比如在法国和希腊等欧洲福利国家。

配套措施

  作为一项公共政策,延迟退休的顺利推行通常与就业政策、养老金等方面的整体改革联系在一起。除了上述“奖惩”做法,这些“先行先试”国家还有一些其他做法。

  一是建立强制性养老金个人账户。个人账户为自我储蓄式的养老金计划,多缴多得、长缴多得,最典型的有智利、瑞典等国家。

  二是“积分制”养老金确定方式。职工缴费相当于“挣工分”,缴的钱数换算成积分,记在个人头上,退休时按积累“分值”领取退休金。这种方式在法国、德国、比利时等国得到应用。

  三是政府采取缴费补贴政策,鼓励老年人长缴。由于收入水平低、遭遇失业、缴费断档等原因,部分接近退休年龄的老年人面临养老金储蓄不足的情况,一些国家对这种情况采取补贴做法,个人退休越晚,获得的匹配额就越多,从而起到引导延迟退休的效果。

  四是加大信息宣传,提高透明度。延迟退休政策是政府向社会发布的一个公共信号,需要设置一个适应期,使公众能对就业预期进行调整。在此过程中,养老金政策的宣传普及非常重要。例如,瑞典在20世纪90年代改革后引入了名义账户养老金,待遇水平与退休年龄直接关联。社保局每年定期向参保人发送被称作“橙色信封”的账单,其中包含对个人在61岁、65岁和70岁退休时的待遇额的测算,还在网上提供养老金待遇计算工具,让人们能轻松比较自己在不同年龄段退休可获取的待遇水平,从而作出适合个人需求的退休年龄选择。

他山之石

  回到国内,中国现行法定退休年龄政策源自上世纪50年代的劳动保险条例,职工退休年龄实行统一政策安排,男职工60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁。相对于发达国家平均水平,中国的退休年龄低5年以上,而且普遍执行强制退休政策,弹性较小。OECD国家的一些经验做法,有值得借鉴之处。

  实行弹性退休年龄。该政策可考虑由3个年龄档次组成:最低领取养老金年龄(60岁)、正常退休年龄(在提前退休年龄的基础上增加5岁左右)、延迟退休年龄(在正常退休年龄的基础上增加3岁左右)。在3个退休年龄中,前两者不再具备强制性。当劳动者达到最低领取养老金年龄时,个人有权申请退休;当劳动者达到法定正常退休年龄时,个人和所在单位均有权为劳动者申请退休;当劳动者达到延迟退休年龄时,劳动关系自动终止。

  实施申请退休机制。在目前的强制性退休制度下,国有单位职工达到法定退休年龄后,即使有就业意愿,也要强行终止劳动关系;在私营单位,超过退休年龄继续留任的职工,其退休金开始发放,个人无法继续缴费。从政策执行难易程度上考虑,非国有单位率先改革,实施申请退休相对容易,操作层面,个人达到法定正常退休年龄时,如未提前申请,原有劳动关系自动续约,之后可自愿提出退休时间点。

  延长养老金最低缴费年限。欧美大部分国家领取全额养老金的最低缴费年限在35年以上。在目前的教育条件下,大体而言,一个人24岁之前为学习阶段,25~60岁为工作阶段,60岁以上为老年生活阶段,个人参加工作的平均周期为35年。考虑到间断性工作及改革前政策延续性等因素,养老金最低缴费年限可适当调整。

  加大对延迟退休的激励。影响个人退休决策的关键因素之一是养老金待遇激励机制,国际通行的原则是“精算激励中性”。中国城镇职工养老保险制度目前的退休激励政策存在“诱导短缴”的负向激励,即在缴满15年的条件下,向后延迟退休的年份收益递减。以典型参保个体为例(个人工资收入等于社会平均工资),缴满15年,多缴一年养老金待遇增长为6.9%;而缴到35年时,多缴一年的收益则降到2.8%。为提升制度的激励性,减少延迟退休的改革阻力,城镇职工养老保险社会统筹养老金的计发办法应改革。

  (房连泉系中国社会科学院社会发展战略研究院研究员;成玺系中国社会科学院大学研究生院研究生)

来源:2021年5月19日出版的《环球》杂志 第10期

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