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欧盟“碳关税”,与谁对弈
  新华网 ( 2021-08-03 06:32:50 ) 来源: 《环球》杂志
 

 

7月14日,欧盟委员会主席冯德莱恩(左四)、第一副主席蒂默曼斯(左二)等

在比利时布鲁塞尔出席应对气候变化一揽子计划提案发布会

    碳关税机制是欧盟绿色新政的核心,无疑将对多国贸易及全球气候治理等产生影响。

曹慧

  欧盟7月14日出台了应对气候变化的一揽子新提案。其中,最具争议的是建立欧盟“碳边境调节机制”,即碳关税机制。根据这一机制,欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的钢铁、水泥、铝和化肥等商品征税。

  欧盟此时祭出碳关税机制,也被视为其缓解巨大债务压力的举措之一。根据此机制获得的碳关税收入将用于支持欧盟7500亿欧元恢复基金,以帮助欧盟成员国应对新冠肺炎疫情对经济造成的冲击。

  该机制是欧盟绿色新政的核心,将对多国贸易及全球气候治理等产生影响。就在相关热议持续之际,7月16日,中国启动了全国碳排放权交易。观察人士认为,一定程度上,对中国而言,欧盟碳关税的“落地”既是挑战,也是机遇。

争议中落地

  碳关税从20世纪90年代提出至今,从未被大规模地实施过。简单地说,欧盟碳关税既可以是一种特殊的进口关税,用于购买欧盟的进口许可,也可以是一种对进口产品的碳含量征收的国内消费税。它是欧盟绿色新政成功与否的关键。

  2019年12月,欧盟委员会主席冯德莱恩上任伊始,便推出“欧洲绿色协议”(简称绿色协议),以促进绿色增长和数字经济转型。据此,欧盟27个成员国将于2030年前将温室气体排放量在1990年的水平基础上削减55%,2050年前实现碳中和。

  这份绿色协议的出台,表明欧盟已不再纠结碳关税是否具有可操作性。从2020年1月起,碳关税进入欧盟立法快车道。同年3至10月,欧委会走完了行业、公众咨询程序。其间,欧委会共收到来自政府、行业协会、非营利组织等的224份反馈意见。

  今年3月10日,欧洲议会通过了不具有法律效力的碳关税决议——《迈向与WTO兼容的欧盟碳边境调节机制》(简称“碳关税决议”)。6月底,欧盟《气候变化法》通过立法程序,正式将2050年前实现碳中和的承诺转变为强制性的法律约束,备受争议的碳关税由此合法“落地”。按计划,碳关税机制将不晚于2023年1月1日正式启用。

如何定价

  欧盟碳关税的基础和核心是其碳排放交易体系(简称欧盟碳市场,EU-ETS)。欧盟在碳关税决议中强调,碳关税机制应体现EU-ETS“污染者付费”原则,防止出现全球碳泄漏风险。因此,外国同类进口产品也需要为碳排放付费。据欧洲环境署EU-ETS数据,截至2020年底,EU-ETS已涵盖欧盟26个成员国,以及英国、挪威、冰岛和列支敦士登4个欧洲国家。此外,自2020年1月1日起,瑞士碳市场与EU-ETS实现交易互连。

  目前,EU-ETS有1.5万家登记企业、1500家航空运营商。2019年,EU-ETS全年碳交易总量约955亿吨二氧化碳当量。其中,大型企业(即排放量超过每年50万吨二氧化碳当量)交易量占比超过3/4,约740亿吨。

  EU-ETS是欧盟碳关税合法化的前提条件。随着以立法的方式“落地”,碳关税在欧盟内部已具有合法性。不过,在国际上,欧盟碳关税依然面临合法性问题,即是否符合国际机制的约束与规范,比如其是否与WTO的相关法律规则兼容。

  从欧洲议会“碳决议文件”可以看出,欧盟希望,“通过对同类进口产品征收类似内部ETS碳价的碳关税,争取与WTO规则,尤其是与《关税与贸易总协定》(GATT)第1条(最惠国待遇)、第3条(同类产品非歧视性原则)等规定兼容。”

  不过,欧洲碳市场的免费碳配额制将成为碳关税合法化的主要障碍。据比利时气候及能源领域智库桑德伯格中心(Sandbag)研究报告,截至2019年底,EU-ETS中仍有超过95%的工业及过半航空企业享受着免费碳配额。该报告强调,欧盟的这种做法会造成竞争扭曲,与其2050年前实现碳中和目标不符。

  碳价将直接影响碳关税的定价。欧盟强调,碳关税的定价将动态地反映欧洲市场中的碳价,并与该市场交易当天的碳价相一致。在EU-ETS第一阶段(2005~2007年)期间,碳价基本稳定在10欧元/吨。自2008年进入第二阶段后,碳价波动较大。

  据欧洲碳市场每日价格数据统计,EU-ETS碳价从最低2.97欧元/吨(2013年4月22日)猛升至55.10欧元/吨(2021年5月25日)。受新冠肺炎疫情影响,最近一年的碳价震荡剧烈,曾一度回落至16.5欧元/吨,也曾急速攀升至突破50欧元/吨。碳价高企意味着未来欧盟碳关税的定价不会太低。

真实意图

  欧盟认为,碳关税落地不仅是为了应对气候变化,还与可持续性增长息息相关,其涉及经贸、社会、人权、外交等领域。

  在欧盟看来,自《巴黎协定》签订以来,“共同但有区别的责任”原则正遭到部分国家背弃。为防止“碳泄漏”风险,欧盟试图以碳关税这种贸易手段,达到“倒逼”其他国家加大减排力度的目的。此外,欧盟想借此在双边和国际层面,将环境恶化、应对气候变化、强迫劳动等议题纳入双边贸易协定或国际贸易规则,以解决所谓“贸易执法和透明度不足”等问题,建立新的全球治理秩序。

  2020年10月,欧委会向WTO提交了一份非正式文件——《WTO下可能的贸易与气候倡议》。该倡议旨在推动世贸规则谈判向与气候变化、环境等问题联系起来的方向发展。

  今年6月24日,欧洲议会议长萨索利在欧洲理事会特别峰会上表示,欧盟除“绿色协议”“数字日程”之外,还要保障经济复苏的第三个支柱,即社会权利。这包括工人应在一定环境、工资等标准下从事有尊严的工作。显然,以“强迫劳动”“体面工作”等人权因素发起的贸易制裁并不只是欧盟“秀”的一场戏。

  综合而言,欧盟征收碳关税的意图大致有五层:一是在欧盟产业竞争力的劣势中“扳回一局”;二是屏蔽“高碳”的外国产品,保护欧盟内部市场;三是“倒逼”其他国家加强减排措施,加快实施市场化,改革化石燃料行业补贴政策;四是将环境、劳工政策和标准等纳入到气变、产业、贸易政策中;五是施压其他贸易大国,与其在WTO下展开碳关税诉讼,进而借机联合更多的“意愿国家”,推动有利于欧盟的WTO改革,包括将环境、劳工标准加入新规则等。

影响几何

  有研究表明,在不同模型、不同税率情况下,碳关税的征收将使中国对欧贸易总量下降10%~20%。欧委会预测,碳关税每年将为欧盟带来40亿~150亿欧元的“额外收入”,且在一定时期内逐年增长。

  钢铁、化工、水泥、轻工等行业将成为“重灾”区。欧盟产业联合会钢铁协会总干事阿克塞尔·埃格特宣称,“全球钢铁贸易扭曲危及整个欧盟价值链和欧洲数十万个就业岗位。”他建议,欧盟应将碳关税设得“足够高”,惩罚国外高碳产品生产企业,迫使其向低碳、可持续性的生产方式转型。

  更有分析认为,欧盟将通过制度、规定等方式,将碳关税“外溢”至其他国家,继而使中国贸易受到的影响面更大。

  应当指出,欧美在碳关税问题上存在分歧。美国奥巴马政府曾于2009年推出《清洁能源与安全法案》,其中涉及到碳关税,并拟定2020年执行。但由于在参议院受阻,该法案除个别规定以总统行政令方式执行外,其余全部“搁浅”。特朗普执政4年期间,该法案被完全摒弃。今年1月,美国前国务卿乔治·舒尔茨致函总统拜登,希望将“造福美国”的碳税和碳关税计划置于优先议程。

  但碳关税和碳税并不在拜登政府的优先事项里。尽管拜登在“绿色新政”中承诺在其执政期内制定“碳机制”,将能源转型、可持续性列为政策优先,但自上台以来,美国尚未出台任何统一的、强制性的碳税机制,或类似欧盟的碳排放交易体系政策或措施。尤其是在疫情依然严峻的情况下,拜登政府的“绿色新政”主要聚焦于经济刺激、清洁能源投资、去碳化标准制订等方面。

  在这一局面下,欧盟推出碳关税,将对国际贸易造成影响,首当其冲的正是其第一、二大贸易伙伴国——美国和中国。或许,在这一点上,中、美有合作的空间。拜登曾多次提及将中国视为气候变化领域的合作方。今年4月,美国总统气候问题特使克里访华,凸显其与中国加强气候合作的“诉求”。

  此外,“集体行动,应对气候变化”是国际社会的共识,也是全球气候治理的朴素理念。经过几十年的不懈努力,中国正成为全球气候治理中一支重要的力量。依据碳减排路线图,中国要在大约30年时间里完成发达国家需要45年甚至70年才能实现的目标。加强减排力度、加快全国碳市场的市场化运行、改革化石燃料行业补贴政策等势在必行。

  (作者系中国社会科学院欧洲所副研究员)

来源:2021年7月28日出版的《环球》杂志 第15期

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