5月19日，一辆有轨电车从位于德国法兰克福的欧洲中央银行总部大楼附近驶过

　　无论是为解决当下问题还是为应对未来挑战，相较于其他西方主要工业国家，德国的模式——社会市场经济制度具有明显的优越性。

朱宇方

　　德国媒体日前报道称，在默克尔担任德国总理16年后，德国的经济政策模式站在了一个关键的岔路口。德国在经济上经历了成功的10年，然而，认为在本世纪第二个10年取得的经济成功是良好政策的结果，则是一种危险的错觉。

　　报道称，德国经济的未来，首先取决于政府是否愿意打破既得利益者的主导地位，从根本上革新经济模式。

　　是也？非也？

“社会市场经济制度”造就“经济奇迹”

　　德国经济在过去十多年中表现十分亮眼。2008年国际金融危机之后，德国经济迅速复苏，持续增长，失业率不断走低，出口蓬勃，在欧盟中一枝独秀，在全球也是数一数二。因此，危机后的2009年至新冠肺炎疫情暴发前的2019年被认为是德国经济的“黄金十年”。

　　但亮眼表现背后并非没有隐忧。

　　比如，在错失了第三次工业革命的网络经济发展机遇之后，德国曾率先提出“工业4.0”，试图以互联网整合制造业，抢占未来发展的先机。但缺乏数字基础设施的支撑，使得这一雄心勃勃的愿景似乎始终只是一张蓝图。此次新冠肺炎疫情中，高速网络覆盖不足甚至影响了人们的日常工作和学习。

　　再如，德国始终高举气候保护的大旗，但在电动交通领域，德国汽车产业这块金字招牌似也失去了内燃机时代的耀眼光芒。

　　总之，面对未来，这个老牌制造业大国仿佛缺少了冲劲和活力，虽风光依旧，但已隐现老态。人们开始把质疑的目光投向至今已70余载的德国经济模式——社会市场经济制度。

　　社会市场经济制度被认为是德国在战后实现“经济奇迹”的重要制度框架，在其助力下，德国只用了短短十几年就从满目疮痍的战败国跃升为全球第二大经济体。这一模式一度风光无限，被不少国家奉为典范和学习的榜样。如今面对现实的挑战和未来的变革，德国的经济模式过时了吗？

　　所谓“社会市场经济”，就是强调社会公平的市场经济制度，“社会公平”是其关键所在。

　　这里的“社会公平”，除了构建完善的社会保障制度这个最直观的维度之外，还包括维护竞争秩序、协调劳资关系、维持币值和物价稳定等促进同代人公平的维度，以及发展教育、实现环境与气候目标、维护财政健康避免过度负债等促进代际间公平的维度。为了在市场经济框架内维护社会公平，就必须有一个相对更积极、更强势的“国家”来避免和纠正自由市场经济的弊端。

　　值得注意的是，德国的社会市场经济模式具有很大的弹性，“社会公平”与“市场” 这两个方面可以以不同的政治风格、通过不同的政策组合进行诠释。这也正是德国战后70多年历经右翼和左翼政府轮替，社会市场经济制度虽未被写入宪法却生生不息、从未被抛弃的原因所在。

问题核心不在经济制度本身

　　透过经济现象可以发现，德国经济目前存在的最大的系统性问题是投资不足，尤其是在公共领域。

　　国际货币基金组织（IMF）的数据显示，就公共资本存量的实际增长而言，德国在主要工业国家中排名垫底，2005至2015年间甚至是负增长。公共投资严重不足直接导致德国在数字、铁路和公路等基础设施的建设与更新上严重滞后，削弱了德国中长期的经济增长潜力。

　　再进一步看，目前德国在技术创新和应用领域的滞后也与国家在创新和教育领域的投入不足相关，这将影响德国的长期发展潜力。

　　在财政上，德国可以说是一个“吝啬的富翁”。在最近一次国际金融危机发生后，德国的公共债务一度大幅上升，但联邦政府很快启动“债务刹车”，整固预算，并于2014年首次实现联邦财政的结构性盈余，即所谓的“财政黑零”。

　　德国的财政盈余首先得益于税收的增长：在“黄金十年”中，德国经济蓬勃发展，就业率达到80%的历史最高水平。与此同时，危机后欧元区的低利率政策减少了存量债务的利息支出，也促进了财政整固。

　　但在这10年中，虽然德国公共支出总额没有大幅削减，但相对于GDP的增长显著放缓。明明不缺钱，却坐视公共资本存量持续恶化，原因何在？

　　首先，两德统一后，自由市场相对于管制经济模式的胜利给自由主义打了一针强心剂。重塑东德经济也带来现实的财政压力。在此情况下，“精益国家”、私有化和放松管制，这些从20世纪80年代开始风行的概念成为德国主要的政治范式，并延续至今。其具体表现之一便是减少公共服务的供给。

　　其次，“债务刹车”的财政制度设计几乎完全排除了正常时期的公共预算赤字，这直接抑制了公共投资的意愿。公共投资尤其是基础设施投资项目的时间跨度通常很长，主要造福子孙后代，如果法律禁止通过长期公共债务在若干代人之间分摊成本，就意味着生活在当下的人将不得不通过当前的税收收入来承担全部成本，却无法在项目的整个生命周期中享受其全部效用。这自然会导致生活在当下的人（以及为当下选民的偏好服务的政治家）不愿意做此类公共投资。

　　第三，在财政和税收上，德国联邦制的特殊性导致地方层面投资不足。市政当局在收入方面和支出方面的公共预算几乎没有回旋余地。地方财政的大部分收入来自在各地和各级政府间进行分配的共享税收，因此基本是固定的。地方财政同样有很多由联邦和联邦州规定的强制性支出，如各种社会性、福利性支出。

　　这意味着，像新建和修缮基础设施、增加教育投入这样的“自愿性”支出极易成为地方政府的“剩余”开支类别，一旦地方财政紧张就会首当其冲遭到削减。这也导致了公共投资在地区间的严重失衡。

　　上述三方面造成公共投资不足的主要原因与社会市场经济制度有何关联？

　　在财政压力过大的情况下适当压缩在公共服务上的投入情有可原，但在财政持续盈余的时代仍一味强调“精益国家”就落入了经济自由主义的陷阱，丢失了德国模式的宝贵内核——通过国家的积极行为维护和促进社会公平。而债务刹车原本旨在整固财政，避免过度负债加重后代负担，以实现代际公平，但却因此抑制了投资和中长期积累，反而损害了后代人的利益。

　　德国在财政和税收政策上的统筹管理是其结构政策的一部分，以平衡地区间差异、促进社会公平为宗旨，但政策具体设计上的问题带来的却是地方政府投资意愿和投资能力不足。

　　可以看出，德国现存问题的根本原因并不在社会市场经济制度本身，而在于对社会市场经济制度诠释和实施过程中出现了失误和偏差。

转变财政政策的契机

　　其实，近年来德国已经在社会市场经济制度的框架内实施了一系列新的战略举措，如《高科技战略2025》《国家工业战略2030》和能源转型战略。这些战略举措都旨在超越自由市场经济的局限，为更加积极的国家行为开辟空间。

　　从相关政府文件中也能清晰地看到，德国政府明确认识到，为了应对气候变化等重大挑战，需要振兴私人和公共投资、促进创新与合作。为此，国家必须率先充当投资者，催化新的增长模式，从而刺激和引导私营部门的投资和创新。

　　为应对此次新冠肺炎疫情，德国暂时退出了债务刹车，允许增加公共负债，扩大财政支出，以实施救助计划，并刺激经济复苏。不少德国经济学家认为，这很可能会成为德国转变财政政策的一个契机。

　　综上所述，虽然在实施过程中有可能会出现暂时性的政策失误，但无论是为解决当下问题还是为应对未来挑战，相较于其他西方主要工业国家，德国的模式——社会市场经济制度仍具有明显的优越性，因为它以社会公平为核心目标，并为国家行为留出了足够的制度空间，而拥有这样内核的经济制度通常都富有弹性和长期生命力。

　　（作者系同济大学德国研究中心研究员）

来源：2021年9月22日出版的《环球》杂志 第19期

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