1月25日在荷兰海牙拍摄的联合国秘书长古特雷斯（中）等

通过视频连线出席首届气候适应峰会

　　战后国际秩序及其载体——国际组织体系，进入继冷战结束后的又一加速变革期。这其中，多边主义成为一大核心关键词。

刘铁娃

　　进入21世纪以来，世界发生了3次改变全球议程设置的重大事件。2001年“9·11”事件后，美国以联合国第1333、1368与1373号决议为依据，联合主要西方盟友发动了未取得联合国明确授权的阿富汗战争，联合国一定程度上被工具化与边缘化。到2003年，美国发动伊拉克战争时彻底绕开了联合国；2008年的国际金融危机，使得二战后建立的以美元为主导的国际金融体系受到广泛质疑；新冠肺炎疫情暴发至今，世界卫生组织内的大国对抗，进一步放大了全球范围内的和平赤字、发展赤字、治理赤字与信任赤字。

　　国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织等机构都作出了预测，判断在可见的未来全球经济将继续陷入衰退，不稳定不确定因素显著增多。以此为背景，战后国际秩序及其载体——国际组织体系，进入继冷战结束后的又一加速变革期。这其中，多边主义成为一大核心关键词。

多边主义的重要性

　　当前，中国在国际秩序中的发言权和影响力不断上升，这与中国实力增长、外交奋发有为的趋势是一致的，表明国际关系的民主化、多极化特征正在加强。与此同时，由于美国等一些西方国家加大力度围堵中国，以联合国为中心的国际秩序的正常运转变得更加困难，多边主义理念与实践因为一些西方国家的单边主义、霸凌行径及“退群”行为等面临严峻挑战，国际组织在参与全球治理过程中的能力被削弱。

　　历史一再证明，多边主义理念能否得以有效践行，决定着国际组织的公平与效力，决定着国际组织与各主权国家能否全面平衡推进全球治理；反过来，国际组织是实践多边主义的主要舞台，没有国际组织就没有多边主义，中小国家在国际舞台上的声音也将随国际组织的式微被大大削弱。

　　如习近平主席2021年5月6日晚同联合国秘书长古特雷斯通电话时指出，这几年，联合国经历了少有的复杂局面，但多边主义也因此得到了越来越多的支持。多边主义离不开联合国，离不开国际法，也离不开各国合作。世界需要真正的多边主义。各国应该按联合国宪章宗旨和原则办事，不能搞单边主义、霸权主义，不能借多边主义之名拼凑小圈子，搞意识形态对抗。

　　讨论新时代背景下多边主义及国际组织有效性的相关问题，进一步探索构建新型国际关系与人类命运共同体，对于中国与世界具有同样重大的意义。

　　中国国际关系学者秦亚青教授在《世界秩序的变革：从霸权到包容性多边主义》一文中指出：作为基本秩序形态的包容性多边主义，以多边国际制度维护世界和平与发展，通过政策协调达成国际合作，平衡国家利益和全球利益以保护全球公地。

　　不管是历史还是现实层面，诸多事态均表明，尊重和发挥国际组织的作用是多边主义能够有效实践的前提；大国积极提供公共物品和作出表率是国际组织与多边主义得以有效运转的重要条件；国际体系的多极化和民主化是国际组织与多边主义在公平包容的基础上得以有效运转的根本保障。

　　为了捍卫多边主义理念与实践，增强国际组织公平与效力，世界各国应坚持“主权平等、独立自主、集体安全”的多边主义和平观，“东西合作、南北均衡、责权分明”的多边主义发展观，以及“尊重国情、生存优先、包容发展”的多边主义人权观。

国际组织在困境中努力

　　近期几大典型事态，充分说明了多边主义与国际组织的内在关联与当前困境。

　　一是阿富汗局势。今年8月中旬，阿富汗塔利班重新掌权。自2001年美国在未得到联合国安理会明确授权的情况下宣布对阿富汗开战以来，历经4任政府、20年的时间不但未能从根本上解决恐怖主义问题，还造成了国际社会在阿富汗问题上的分裂和深重的人道主义灾难。据联合国官网不久前报道，阿富汗一半左右的人口正面临严峻的人道主义危机局面，流离失所人口总数超过350万。联合国难民署发布了一份针对阿富汗的不遣返建议，呼吁禁止强制遣返阿富汗国民，包括申请被驳回的寻求庇护者。

　　回顾美国近年来发动的多次战争，无论是1999年的科索沃战争、2001年的阿富汗战争，还是2003年的伊拉克战争，无一例外都是未在联合国安理会授权下进行的，也无一例外都是以多边主义被严重践踏，联合国安理会被边缘化，大国一致原则被漠视，目标国家出现政治动荡、经济衰退、人道主义危机而收场。

　　显然，多边主义在安全领域的有效实践，需要尊重联合国安理会的中心地位与《联合国宪章》中对于主权原则的定义。基于国际法基本原则的多边主义，首先意味着维护以联合国为中心的多边体制。即便是美国这样的强国能够纠集一批小伙伴搞所谓的“小多边”，也不会产生真正意义上有效的多边主义治理。

　　二是气候变化问题。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）今年8月9日发布预测称，与工业革命前相比的世界气温上升值在2021～2040年将达到1.5℃，与2018年的预测相比提前约10年。IPCC指出，要抑制导致自然灾害增加的气候变暖，有必要使二氧化碳排放量实际为零。按计划，“全球升温1.5℃特别报告”将提交给今年11月在英国格拉斯哥举行的联合国气候变化大会，供各国政府审议《巴黎协定》时参考。

　　中国自1990年开始正式参与联合国气候变化谈判以来，在多边场合多次强调中国减排的决心，并付诸实际行动，不但有效控制了碳排放，也在国际范围内产生了良好的示范效果，对在联合国等国际组织范围内的全球气候治理起到了关键性引领作用。据此不难看出，多边主义在可持续发展领域的有效实践和国际组织的有效运转，很大程度上依赖于大国愿意提供公共产品和发挥示范作用。当然，国际组织作为多边治理实践的主要舞台，也是信息的提供者、议程的制定者与成果的评估者。

　　三是人权问题。7月12日，联合国人权理事会通过了“打击系统性种族主义”决议。该决议谴责系统性种族主义及一切形式的种族歧视，谴责执法人员针对非洲人和非裔的持续种族歧视和暴力。决议指出，跨大西洋奴隶贸易是种族主义、种族歧视、仇外心理和相关不容忍行为的主要根源和表现之一，非洲人和非裔、亚洲人和亚裔以及土著人当年是这些行径的受害者，现在仍是其后果的受害者。决议要求人权理事会设立一个国际独立专家机制，推动实现种族正义和平等，特别要排除殖民主义和跨大西洋奴隶贸易遗毒的影响，追究肇事者责任，向受害者提供补救。该专家机制将会同人权高专每年向人权理事会提交报告。

　　这一决议的通过，对联合国人权理事会范围内的多边合作有着开创性的意义，是联合国人权委员会改革为联合国人权理事会之后，以“普遍定期审议机制”为代表的，对所有成员国家平等的而非“选择性”的人权问题审议机制的公平实践，再一次体现了后霸权时代的多边主义与国际组织所倡导的多元、民主、平衡的全球治理新路径。

　　（作者系北京外国语大学北外学院副院长、副教授）

来源：2021年10月20日出版的《环球》杂志 第21期

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