2017年2月15日，在肯尼亚卡贾多郡西奥洛梅依阿纳小学，

孩子们食用政府救济粮熬成的粥

　　考虑到拜登政府对外政策的核心是维持美国的霸权地位，这与非洲大陆日益增强的自主性和国际关系民主化的大趋势严重背离，美非合作的下行趋势或难以扭转。

马汉智

　　白宫副国家安全顾问乔恩·芬纳一行人10月下旬访问非洲，积极布局反恐事宜；此前七国集团（G7）峰会在美国推动下达成一项面向中低收入国家的“重建美好世界”的基建计划，包括加大在非洲基建融资，并扩大对非洲抗疫物资支持等……以美国《外交事务》杂志为代表的舆论认为，非洲大陆正在发生巨大变化，而美国的非洲战略并没有跟上这些变化的步伐；非洲从来都不是美国外交的优先方向，美国并非真的关心非洲。

　　各种声音不一而足，时代变局下，非洲对美国而言，到底意味着什么？对非洲，拜登政府在念什么“经”？

价值观外交重要试验田

　　美国内部政治极化、社会撕裂近几年愈加严重，尤其今年年初的国会山骚乱，凸显美式民主遭遇空前危机。面对西方民主制度的深刻危机，拜登政府试图通过价值观外交，团结所谓民主国家的力量，携手渡过危机，重塑西式民主制度的影响力和吸引力。

　　非洲国家虽不是西式民主的“模范生”，但自20世纪90年代以来，绝大多数国家普遍经历了多党制民主化进程，西式民主在非洲可谓落地生根。据总部在加纳的调研机构“非洲晴雨表”的调查，非洲民众尤其是广大青年，普遍青睐西式民主制度。鉴于此，拜登政府迫切期待充分利用“民主”杠杆，加大美国对非洲政治的影响力。

　　正如白宫国家安全委员会非洲事务高级主任达纳·班克斯指出，民主价值观是美国原则的核心，当然也是拜登政府与世界各地打交道，特别是与非洲政府接触的核心。无论是强势介入埃塞俄比亚提格雷地区的冲突，还是耗费巨资支持苏丹过渡政府，抑或是积极拉拢非洲国家领导人参加所谓“全球民主峰会”，拜登政府在非洲打“民主牌”的意图非常清晰。

　　拜登政府深知，在美非经贸合作持续下滑、美国在非洲军事存在越来越力不从心的背景下，对非洲开展价值观外交既是一项短期策略，也是一项长期战略。尤其是在新冠肺炎疫情蔓延背景下，拜登政府希望通过持续加压，确保非洲民主制度不“开倒车”，从而稳定住和夯实非洲民主的基本盘。

　　同时，美国希望通过构建所谓“全球民主国家联盟”与其他大国，尤其是其认定的竞争者中国争抢非洲国家，拉拢、诱导非洲国家站在美国一边，以期挤压中国的外交空间，达到孤立中国之目的。

　　然而，历史与现实层面的诸多事实都表明，拜登政府以民主的名义接触非洲，事实上是在分裂和分化非洲，这与非洲的根本利益是冲突的。另外，美国以对抗中国为目的推行价值观外交的初衷，也与其声称尊重非洲国家主体性的承诺并不一致，只会损害其自身在非洲的声誉。

“气候外交”重要合作伙伴

　　非洲深受气候变化之苦，企盼国际社会加大投资合作力度。在2019年联合国大会召开期间的发言中，48个撒哈拉以南非洲国家领导人使用“气候变化”一词多达212次。根据环境智库“德国观察”发布的《2020年全球气候风险指数》，马达加斯加、肯尼亚和卢旺达被列入受气候变化影响最严重的10个国家名单。

　　尽管非洲国家在全球温室气体排放量上所占份额很小，但其却最容易受到气候变化带来的极端天气的影响，也最缺乏应对准备。联合国秘书长古特雷斯直言，非洲国家“能源严重短缺”，在全球温室气体排放中所占的比例微乎其微，却身处严重气候影响的最前沿，“为非洲的气候适应提供支持至关重要”。

　　拜登政府上台后，气候变化问题迅速上升到美国外交重要关切乃至国家安全的高度。拜登政府意图通过在气候议题上与国际社会重新充分接触，助力美国重返应对全球气候变化领导者地位。美国承诺，到2030年将美国温室气体排放减少到低于2005年水平的50%至52%；美国还与欧盟及其他伙伴共同发起一项全球甲烷减排承诺倡议，计划到2030年使全球的甲烷排放量比2020年至少减少30%。

　　拜登宣布，美国政府计划自2024年起，将每年向发展中国家提供的气候发展援助资金增加1倍，将用于发展中国家气候适应项目的公共财政支出增加3倍。9月26日，即今年的联合国气候峰会临近时，美国总统气候问题特使约翰·克里线上会见非洲开发银行行长阿德西纳，就非洲气候问题紧急情况、联合国气候峰会筹备工作，以及美国如何帮助非洲弥补每年270亿美元的气候融资缺口等进行交流。

　　看似美方蓄势待发，相关掣肘因素其实充满看点。

　　首先是气候政策前景的不确定性。投资液化天然气（LNG）是特朗普政府时期美国能源政策的重要内容。2019年，莫桑比克政府与美国阿纳达科石油公司签署价值近250亿美元的液化天然气项目最终投资协议。当前，尼日利亚和其他非洲国家急于确保美国在这类计划中的投资，但仍在等待美国政府是否会支持LNG投资。

　　一方面，美国在非洲化石能源的投资方面利益巨大；另一方面，拜登政府寻求将化石燃料排放量减半。有专家表示，要实现将化石燃料排放量减半的目标，美国就必须停止建设天然气发电厂和出口液化天然气。目前，拜登政府官员对液化天然气投资的任何具体计划都守口如瓶。巨大的利益矛盾给美国在非洲推行“气候外交”蒙上阴影。

　　其次是美国承诺能否兑现依然有待观察。奥巴马政府时期曾承诺向（联合国）“绿色气候基金”提供30亿美元，但实际执行的拨款仅为10亿美元。此后，特朗普政府更是直接表态拒绝提供后续资金。至今，美国政府仍有20亿美元没有落实。虽然拜登政府计划在2022财政年度向“绿色气候基金”提供12亿美元资金，但包括美国在内的多国气候活动人士表示，这些钱还不够偿还此前的20亿美元欠账，拜登政府应该向该基金提供更多资金。

全球反恐的重要助手

　　当前，非洲正成为全球反恐的最前线。随着极端组织“伊斯兰国”势力在中东溃败，非洲成为其活动的重心。从西非的萨赫勒五国到东非的索马里和几内亚湾沿岸乃至非洲中部，“伊斯兰国”与非洲本土恐怖主义组织相互勾结，借疫情不断坐大。

　　有研究指出，非洲有可能出现“伊斯兰国”2.0版。在“伊斯兰国”的影响下，非洲本土的恐怖组织也获得了更大空间，并为与“伊斯兰国”的分支势力竞争加大了活动力度。尼日利亚总统布哈里近日撰文指出，随着美国从阿富汗撤军，反恐战争将偃旗息鼓，然而恐怖主义威胁的火焰却“在我们的大陆上熊熊燃烧”。

　　非洲国家迫切期待美国加大对非反恐支持。作为非洲第一人口大国，尼日利亚政治秩序受到严重冲击，寄希望于美西方帮助其打击暴恐势力。布哈里表示，美国应考虑将其监督在非洲军事力量的总部从德国迁至非洲大陆，以加强应对该地区日益增长的武装暴力活动。

　　拜登上台后，积极表示愿同盟友一道，共同打击恐怖主义等。但鉴于目前美国在叙利亚、阿富汗等地表现出争取早日抽身的姿态，而非洲的安全形势对美国本土所能构成的威胁并不大，美国很可能在非洲维持现有军事存在，把手中的有限资源利用好，争取少投资源多办事。

　　更多依靠非洲本土力量反恐将是美国反恐策略主基调。在军事上，美国或将保持理性和克制，适度收缩或适度扩展军事存在，以退居二线的姿态介入非洲国内暴乱，尤其强调与西方盟友合作，支持非洲国家建设自己的反恐能力。例如，对非开展军事合作，聚焦一些对资源要求不太高的项目——训练培训、联合演习、情报支援以及举办各种会议等。通过与非洲国家部队广泛密切接触，加深了解，推进合作。

　　综合而言，非洲对于拜登政府整体外交目标的实现具有重要价值。不过，考虑到拜登政府对外政策的核心是维持美国的霸权地位，这与非洲大陆日益增强的自主性和国际关系民主化的大趋势严重背离，美非合作的下行趋势或难以扭转。

　　（作者单位：中国国际问题研究院发展中国家研究所）

来源：2021年11月03日出版的《环球》杂志 第22期

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