2021年11月10日,日本新任首相岸田文雄(右)在东京举行的记者会上讲话
日本探讨制定防卫战略和修改三大安保文件的主要意图不仅在于应对“周边威胁”,更是要获取对周边事态的进攻性自主权,突破“战后宪法”限制达成“修宪”的最终目的。
汤文峤 严乔檬
日本自民党2021年12月20日正式启动了修订构成日本外交和安全保障政策基础的三大战略性文件的讨论程序。按计划,自民党自2022年1月起针对各项议题以召开意见征询会等方式进行分析,5月底之前向政府提交具体建议,政府年底前完成修订。
此次修订是对制定于2013年12月的国家安全保障战略进行的首次修订,自民党将此视为日本防卫策略的转折点。
有分析认为,三大文件出台到今天,国际环境已今非昔比,启动修订工作也在“情理之中”。另外,此次修订恰逢岸田文雄接任首相职位不久,不排除这些新修订的内容会打上新政府的烙印,为岸田政府的政策转向作铺垫。
时间点选择符合“常规操作”
构成日本外交和安全保障政策基础的三大战略性文件,是指日本的《国家安全保障战略》《防卫计划大纲》和《中期防卫力整备计划》。
2013年,日本国会通过国家安全保障会议设置法案,以美国国家安全委员会(NSC)为范本建立了一个以首相官邸为中心,统筹外交、安全保障政策以及国家战略的“司令部”。这一机构有利于日本政府迅速收集有关外交、安全保障方面的信息,及时作出重要决策。安保会议下设国家安全保障局负责制定具体战略、处理突发情况并进行情报搜集与分析。该会议运行不久便颁布了2013年版《日本国家安全保障战略》和新的《防卫计划大纲》。
从文件效力看,《日本国家安全保障战略》是日本制定外交与防卫政策的基本纲领,负责阐述日本对国际战略安全环境的分析、安全保障战略的目标以及推进目标实现的重要途径,其内容涵盖外交、防卫、经济、法治甚至普世价值观等方方面面,主要规划十年期的日本安保政策。《防卫计划大纲》和《中期防卫力量整备计划》是日本安保战略在防卫领域的具体展开,主要规划五年期日本防卫政策和具体实施方案,包括威胁界定、重点领域任务、预算编制等。
到2023年,日本2013年版《国家安全保障战略》将执行满10年,2018年版《防卫计划大纲》和《中期防卫力整备计划》也将执行满5年,均到应修订年限。所以,日本政府此时提出启动三大战略性文件的讨论程序,看似动作颇大,但从时间点选择上分析,也属“常规操作”。
岸田主导“内政外交新格局”
对岸田政府来说,此次修订是其将自身安全判断、战略意图和政治诉求法理化的好机会,三大战略性文件目前看均已无法满足其外交与防卫需求。当前国际形势相较于几年前已发生了巨大变化,正是岸田政府重新界定“威胁”以推进加强日本军备的好时机,其提高军费预算、发展“对敌基地导弹攻击能力”、加速渲染“中国威胁”等政策倾向,料将在修订后的文件中得到具体体现。
岸田希望通过制定与美国战略相配套的日本防卫战略,进一步密切日美军事同盟合作。自民党还讨论了包含美国国防部汇总的《国家防卫战略》、由美军参谋长联席会议主席签发的《国家军事战略》等在内的美国文件体系。有代表提出,应该基于美国版《国家防卫战略》,制定为期5年或者10年的整备计划。自民党安全保障调查会会长小野寺五典也向媒体表示,与美国的文件体系相统一“有利于日美同盟”。其实日本自卫队的发展战略已基本实现了与美军规划的高度对接,岸田此举更多是在向拜登政府表态,以此拉近同美国的距离,赢得更多支持。
另外,通过修订文件,岸田希望同时达到“去安倍化”和安抚“右派”阵营的国内政治目的。岸田上台后正积极推进“去安倍化”步骤,一方面为摆脱在人事安排上受安倍控制,重用林芳正和金子元二郎等非“安倍派”嫡系;另一方面就“森友学园丑闻”和“赏樱会”对安倍提出批评,希望借助与安倍晋三划清界限来争取已经厌倦安倍的选民。但同时,为了安抚党内庞大的“右派”势力,岸田也在一定程度上坚持了“安倍路线”,尤其是在修宪、安保战略等领域。岸田决定为营造修宪氛围新设“修改宪法国民运动委员会”,军费预算上涨、日美同盟强化、炒作台湾议题等“右派”阵营关心的政策也得到了坚持。此次正式将三大战略性文件的修订提上日程,也算是对自民党内有军事野心的“右派”阵营进行有效的安抚和拉拢。
真实意图和下一步
小野寺五典于2021年12月20日公开表示,是出于“会无法应对中国和朝鲜军事技术迅速发展的危机意识”,才计划对三大战略性文件进行修改。岸田出席自民党“实现修宪本部”会议时特别强调,“不会排除拥有对敌基地攻击能力等各种选项。”此外,也有政策相关人士指出,“对于虽未达到武力攻击的程度,但警察和海上保安厅无法应对的‘灰色事态’,应该加强防备”。
不难发现,日本探讨制定防卫战略和修改三大安保文件的主要意图不仅在于应对“周边威胁”,更是要获取对周边事态的进攻性自主权,突破“战后宪法”限制达成“修宪”的最终目的。
战后日本一直在推进“国家正常化”。日本已于2014年7月解禁了集体自卫权,并于次年9月通过了“新安保法”,现在准备进一步推动“国家正常化”进程,而修改上述三大战略性文件,是自民党实现这一目标的具体措施。比如,此次会议讨论的在敌对国家疆域内阻止弹道导弹发射的“对敌基地攻击能力”,虽然还不能确定是遭受打击后的反制,还是在察觉到威胁后进行先手打击,但只要把这一内容加入到新的《国家安全保障战略》或《国家防卫战略》中,就相当于赋予日本对其他国家发动攻击的权力。
此外,日本还希望通过此次修订为其扩展国际影响力铺路。日本在防务外交领域增强自身影响力的主要途径包括以武器出口、维和、护航、联合军演为主的通用手段,以及提供以“自由开放的印度太平洋”为口号的国际公共安全产品。日本为此需要修改武器出口、军事力量派遣等方面的规定,也要求国家重新进行安保资源规划与分配。
根据近几年日本政府的防卫与外交政策调整及日方近期相关活动来分析,此次修订的主要内容可能集中在以下几个方面:一是提出有利于进一步提高日本在日美同盟中地位、增强防卫自主性的策略;二是提出对钓鱼岛及东海事态,特别是针对中国海警法的军事应对措施;三是对台海问题的重视程度大概率会进一步提升,但也会留有余地,避免彻底激怒中国;四是人权问题有较大可能被加入新战略文件,比如针对所谓“对新疆、香港人权问题的关切”;五是关于太空、网络、反恐等新兴领域的防卫安全战略及相关防卫力量建构的内容可能会得到进一步细化与完善等。
(作者单位:国防科技大学国际关系学院)
来源:2022年1月12日出版的《环球》杂志 第1期
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