2021年12月16日，欧盟成员国领导人在位于比利时布鲁塞尔的欧盟总部举行峰会

    对中国来说，该草案若通过，一方面会将中国企业排除在欧盟的公共采购合同之外，另一方面也将成为对中国施加压力以开放采购市场的手段。

朱帅

　　欧洲议会国际贸易委员会（INTA）2021年11月底宣布通过了在国际采购工具（IPI）草案上的立场文件。根据草案，对不开放本国公共采购市场的第三国投标人，欧盟也会将其公司排除在公共采购合同投标之外。

　　按计划，草案将在2022年1月的欧洲议会上投票，之后可开启欧盟机构间谈判。对中国来说，该草案若通过，一方面会将中国企业排除在欧盟的公共采购合同之外，另一方面将成为对中国施加压力以开放采购市场的手段。

以维护欧盟“经济主权”之名

　　为应对第三国不向欧盟企业开放政府采购市场的局面，欧盟委员会于2012年3月提交了关于IPI的第一份提案，几经修改后又于2021年4月提出一项折衷提案。

　　折衷提案在两者之间取得了平衡——一是在欧盟委员会与第三国的谈判中充分利用IPI这一工具为欧盟企业开放采购市场，二是限制成员国缔约当局和实体的行政负担。2021年6月，欧盟理事会就IPI达成一致意见。

　　近年来，“战略自主”成为欧盟的指导理念，其实质是增强欧盟在国际领域的自主行动能力。“经济主权”是“战略自主”的具体战略与政策意向之一。IPI同外国投资审查、外国补贴审查一道，成为欧盟维护“经济主权”的工具。

　　欧盟经济中的大部分公共投资都是通过公共采购来实现，而公共采购市场的规模每年有约2.4万亿欧元，其中超过3500亿欧元的市场向非欧盟企业开放，全球规模最大。欧盟的目的是，通过IPI既维护本地区的利益，又打开其他地区的市场。

　　在欧盟公共采购实践中，处于同一个单一市场内的欧盟成员国在授予公共采购合同时，不得给予来自其他成员国的企业以歧视待遇；各国有义务在同等待遇、非歧视、互相认可、比例适当和透明等原则的基础上签订采购合同。

　　欧盟成员国要求应用“在实施政府采购协议（GPA）时，给予双方关系国与第三国经济运营者（包括合同授予方、供应商以及服务提供者）一样优惠的境遇”原则。

　　欧盟认为，自己在政府采购方面遵从了透明度原则、非歧视原则和竞争原则，并已很大程度上向第三国竞争者开放了其公共采购市场，但其他国家和地区却对欧盟采取限制措施。全球政府采购市场的规模为8万亿欧元，但超过一半不对欧盟企业开放，欧盟企业每年的获利仅为100亿欧元。

　　为确保第三国采取和欧盟同样的开放度，IPI引入了惩罚机制。针对未与欧盟在公共采购领域形成相关缔约或签订协定的国家，在该国企业参与欧盟公共采购时，欧盟委员会将在评估与标定价格阶段对这些企业的投标价格实施反向价格优惠措施，以价格杠杆使相关投标丧失竞争优势。价格调整措施的计算方法是，以投标人的投标价格为基础进行溢价（最多增加20%），用溢价后的价格与其他企业进行竞标。

严厉的施压手段

　　IPI作为欧盟关于国际政府采购的机制条例，首次明确了“歧视性”做法会影响域外国家在欧盟的采购。

　　IPI将使欧盟能够在个案基础上，限制或排除源自对欧盟企业实施限制性或歧视性措施的国家的经济经营者进入其公共采购市场。一旦中国被认定为歧视欧盟投标商的国家，中国企业或将无法参与欧盟政府采购市场，即使参与也可能因遭受投标价格上的歧视导致无法中标。

　　此前，欧盟已经以环保及社会公平原则对中国企业加以多重限制，而IPI将进一步压缩中国企业在欧洲投资。

　　此外，IPI是一种贸易攻势工具，旨在为欧盟提供必要的谈判杠杆，促使第三国开放采购市场，并确保欧盟企业在这些市场的准入和公平竞争环境。

　　在欧盟看来，今后中国企业如果想继续参与欧盟政府采购市场，本国的政府采购市场必须更加开放才行。

未雨绸缪

　　对于欧盟的动作，中国有必要未雨绸缪、早作谋划。

　　第一，加快《政府采购协议》（GPA）的谈判进程。

　　GPA是世界贸易组织（WTO）的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。根据IPI的规定，欧盟与第三国的现有承诺，包括世贸组织GPA和双边贸易协定，将不受IPI的影响。因此，加入GPA有利于中国今后长期稳定参与欧盟政府采购市场。

　　加入GPA谈判涉及市场开放范围和国内法律调整两个方面。其中，政府采购市场开放范围由各参加方以出价清单的形式，通过谈判确定。中国于2007年启动加入GPA谈判，截至2019年10月已提交第七份出价。

　　第二，扩大政府采购主体范围。

　　相比于GPA规定，当前中国对于政府采购的定义较为狭窄，比如，政府采购法第二条规定，“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，可考虑将其他经过验证后符合条件的采购行为纳入政府采购范围。

　　第三，设立独立的政府采购争端处理机构。

　　关于供应商权利救济的机构，GPA规定，各成员国应当建立或指定至少一个独立于采购人的公正的行政或司法主管机关，接受并审查供应商在采购中产生的质疑。

　　政府采购法第十三条规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门”，可考虑进一步完善现有行政裁决的裁判主体。

　　第四，扩大政府采购质疑投诉范围。

　　在质疑的具体事项上，GPA规定，质疑的范围涵盖了政府采购机关违反法定义务以及采购方式、招标程序、评标程序、招标文件等内容不符合法律规定的情况。

　　相比于GPA规定，当前政府采购法第五十二条仅对“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害”的情形作出规定，显然供应商提出质疑的投诉范围要小很多。

　　（作者系工信部赛迪研究院高级经济师）

来源：2022年1月26日出版的《环球》杂志 第2期

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