2021年2月4日在缅甸仰光市政大楼前拍摄的行人

    在缅甸下次大选后成立新政府之前，缅甸与美西方的关系恶化局面恐难有实质改变，而缅甸与东盟关系的倒退明显加剧缅甸外交困境，令缅甸外交“在东西方向均遇困”。

宋清润

　　2021年2月1日缅甸发生政局突变，军方推翻民盟政府，接管国家权力并实施紧急状态，迄今1年有余。缅甸政治社会仍不稳定，经济出现独立以来的罕见下滑，外交陷入2011年转型以来的最大困境。今年初，缅甸形势出现转圜曙光。但缅甸政治、经济和外交形势能否完全好转，取决于缅甸各方能否尽快实现和平与和解。

和平与和解进程能否破冰融冰？

　　缅甸军方执政容易稳局难。缅甸有135个民族，民族矛盾长期尖锐，国防军与多支少数民族地方武装（简称“民地武”）本就长期存在冲突；去年2月1日政局突变后，军方成立国家管理委员会，部分反军方人士成立“民族团结政府”和“人民防卫军”，武装反抗国防军和国家管理委员会；且“人民防卫军”和个别“民地武”有时采取联合军事行动对抗国防军。此外，部分极端民众也用暴力袭击方式表达政治诉求。

　　民族矛盾与政治矛盾叠加情势下，缅甸虽未出现数万人规模的内战，但局部暴力袭击和武装冲突不断。

　　今年1月31日，缅甸国防和国家安全委员会决定依据宪法延长全国紧急状态6个月。2月1日是政局突变一周年，2月12日是缅甸联邦节，因此近日暴力事件频发。联合国官员2月11日表示，缅甸安全状况恶化，境内流离失所者人数突破80万，自去年2月以来翻了一番。

　　缅甸各方积怨太深，新仇旧恨复杂交叠，实现和解需要借助外部斡旋。然而，东盟去年努力斡旋，但东盟缅甸问题特使无法见到前国务资政昂山素季，东盟对缅甸和解几无进展感到不满，未邀请缅甸国家管理委员会主席敏昂莱参加去年10月底的东盟峰会，这是缅甸1997年加入东盟后其领导人首次未参加东盟峰会。

　　今年以来，东盟和联合国加大斡旋与施压力度，缅甸和解出现新进展。柬埔寨今年担任东盟轮值主席国，首相洪森1月7~8日访缅，与敏昂莱会晤，二人1月26日再度举行视频会议，洪森呼吁各方克制，遵守“东盟领导人缅甸问题特别会议达成的五点共识”（简称“东盟五点共识”）。

　　洪森还与东盟多国领导人、联合国缅甸问题特使诺琳·海泽密集磋商，协调各方对缅政策立场。东盟及其多个成员国继续敦促缅甸落实“东盟五点共识”、举行包括军方和昂山素季等各方参与的和解对话，在此方面取得进展前，东盟仍将只邀请缅甸非政治代表参加东盟峰会和东盟外长会（即缅甸领导人和外长仍无法参会）。

　　东盟2月中旬外长会的重要议题之一即缅甸问题，会议再次呼吁缅甸加快和解，缅甸虽未派官员参会，但表示会继续与所有东盟成员国积极开展建设性合作。此外，1月28日，东盟缅甸问题特使和联合国缅甸问题特使一同向联合国安理会汇报缅甸局势，安理会再次呼吁缅甸各方加快和解。

　　相应变化正在发生。1月27日，民盟中央执行委员会委员汉达敏获释（他是去年2月以来首个被判刑后获释的民盟中央执委），前民盟政府计划与财政部部长梭温也获保释。2月12日，敏昂莱在联邦节上再度表态称重视推进和平进程，次日国家管理委员会官员与9支“民地武”代表举行会晤。国家管理委员会1月和2月接连表示，会让东盟缅甸问题特使见到缅甸民盟成员、少数民族人士等利益攸关方。若果真如此，缅甸和解在国际斡旋下有望出现更多进展。

　　然而，冰冻三尺非一日之寒，缅甸和平与和解进程难度大，暴力冲突时有发生。昂山素季仍将是缅甸政治中的关键人物，虽然她已被判处6年监禁，还面临多项指控，但她能否参与和解进程，将对缅甸和解成效产生重大影响，也会影响缅甸与东盟、与联合国及美西方等的关系。缅甸和平与和解进程进展如何，还影响到其能否在2023年前举行大选。

经济增长能否实现由负转正的突破？

　　2020年开始，缅甸就遭受新冠肺炎疫情冲击，经济增速下降，继而又遭受政治社会乱局、美西方制裁、部分外企撤资等因素冲击，世界银行数据显示，缅甸2020~2021财年（2020年10月至2021年9月）GDP负增长约18%，大量企业倒闭，大批工人失业。缅元对美元汇率从去年1月的约1300缅元兑换1美元跌至今年2月的约1800缅元兑换1美元，物价因此快速上涨。

　　世界银行2022年1月25日的报告显示，缅甸经济在2021年10月至2022年9月有望正增长1%，但存在不确定性。尤其是，今年2月8日以来连续多日每天新冠肺炎确诊病例过千，新一波疫情来袭，会极大影响人员流动和生产生活，给缅甸经济增长由负转正蒙上阴影。

外交能否实现“阴转多云”？

　　2021年2月1日以来，缅甸面临严峻的外交困境。东盟曾经长期帮助缅甸缓冲美西方压力，而今东盟对缅甸和解进程缓慢表示不满，同时为避免缅甸问题影响东盟内部团结、区域一体化进程、东盟与美西方关系，东盟不让缅甸国家管理委员会主席和外长等高官参加东盟相关会议，对缅甸强硬程度较为罕见，也使缅甸缓冲美西方压力时难以得到东盟支持。

　　缅甸与美西方关系全面恶化。美西方不仅言辞上强烈批评缅甸军方和国家管理委员会，还不断加大制裁与施压，其中，美国持续增加对缅甸军方人员、企业以及相关人员的制裁约10次，且今年1月31日美国、英国、加拿大宣布联合制裁参与昂山素季案件的缅甸联邦总检察长等人。此外，美国有官员还与缅甸“民族团结政府”人士接触，讨论缅甸局势。缅甸国家管理委员会则不断抗议美西方干涉其内政，抗议美西方部分国家让缅甸“民族团结政府”设立代表处。

　　综合分析，在缅甸下次大选后成立新政府之前，缅甸与美西方的关系恶化局面恐难有实质改变，而缅甸与东盟关系的倒退明显加剧缅甸外交困境，令缅甸外交“在东西方向均遇困”。缅甸与东盟关系的转圜主要取决于缅甸和平与和解进程能否令东盟满意。预计下一步缅甸国家管理委员会可能会更积极地配合东盟斡旋，以缓解东盟压力。如果连东盟都对缅甸和平与和解进展持续不满，缅甸未来大选结果得到国际认可的难度可想而知。

　　外部斡旋对缅甸和解有促进作用，但缅甸和解的关键，仍然是国内各方立即停止冲突和开展和谈。如果缅甸能在2023年底前如期顺利举行具有包容性的大选并建立令各方满意的权力架构，国内外困境就有望极大缓解，而如果大选迟迟难以举行，或将面临各方多输的局面。

　　（作者系北京外国语大学亚洲学院副教授、东南亚研究中心研究员）

来源：2022年2月23日出版的《环球》杂志 第4期

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