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特许经营:巴西没有“卖空自己”
  新华网 ( 2022-03-16 07:05:33 ) 来源: 《环球》杂志
 

 

2020年5月19日在巴西圣保罗国际机场拍摄的拉塔姆航空公司客机(前)

    特许经营对巴西基础设施建设和经济社会发展发挥了重要作用,同时在一定程度上扩大了政府的资产规模。

谢文泽

  巴西正在开展新一轮大规模特许权拍卖,有评论戏称,巴西正在“卖空自己”。事实上,巴西不是要“卖空自己”,而是要“做实基础”。通过拍卖特许权,吸引私人投资,发展基础设施,为经济社会中长期发展打下良好基础。

初见成效

  此轮拍卖被称作政府与私人的“投资合作伙伴计划”。特许权拍卖向全球开放,各国“有资格、有意愿、有能力”的企业均可参加竞标。每个特许权对应一个项目,中标方需遵照所签订的特许协议,履行投资和项目运营职责。绝大部分项目的业主和发起方是联邦政府,一小部分项目是州政府和市政府,这些项目可称作“政府项目”。另有个别项目属于私人企业,可称作“私人项目”。

  2021年巴西联邦政府举行了60多次拍卖,联邦政府的特许权拍卖收入约510亿雷亚尔(1雷亚尔约合1.25元人民币)。根据特许协议的约定,实施这些项目的投资总额约为3340亿雷亚尔。较为引人注目的特许权拍卖涉及22个机场、东西一体化铁路伊列乌斯-卡埃蒂特路段、5G、油气资源等。

  例如,当年9月3日签订特许协议的东西一体化铁路伊列乌斯-卡埃蒂特路段,协议总投资33亿雷亚尔,特许经营期35年,该路段长约537千米,是巴西东西铁路的东部路段,也是巴西-秘鲁两洋铁路备选线路的东端部分。2021年巴西还完成了首轮5G竞拍,10家电信运营商中标,联邦政府的拍卖收入48亿雷亚尔(用于发展5G网络的协议投资总额约424亿雷亚尔)。墨西哥的美洲电信(Claro)向巴西联邦政府支付15亿雷亚尔特许权费,计划投资122亿雷亚尔,在巴西利亚和各州州府建设5G网络。

  2019~2021年完成的131个特许权拍卖,为巴西联邦政府带来了1483亿雷亚尔的财政收入。根据特许协议,实施这些项目的投资总额高达8200亿雷亚尔。在特许协议的约束和激励下,尽管受到新冠肺炎疫情的严重冲击和影响,2021年巴西的固定资产投资大幅增长,投资率(投资占GDP的比重)由疫情前的15%左右提高至20%左右。2021年巴西GDP增长率为4.5%左右,固定资产投资大幅增长发挥了重要作用。

寄予厚望

  绝大部分拍卖采用“最高价中标”或“最低价中标”,尤其是交通基础设施项目。例如,根据巴西的公告信息,圣保罗的坎波德马尔特机场特许权费底价为3.552亿雷亚尔,特许经营期限为30年,“最高价中标”(支付特许权费最多者中标)。

  另一项目MRS货运铁路运行于巴西东南部的圣埃斯皮里图、米纳斯吉拉斯、里约热内卢、圣保罗4州,运营里程1686千米,1994~2024年的30年特许运营周期即将到期,计划进行新一轮特许经营周期的招标,特许权费底价为20.7亿雷亚尔,“最高价中标”,特许经营期30年,铁路维护和更新投资约需167.7亿雷亚尔,目前的运营企业有优先权。而高速公路项目大多采用“最低价中标”,即收费最低者中标。

  2021年12月巴西政府公布了《2021~2050年基础设施一体化计划》,未来几年,将通过改革监管体制,优化营商环境,吸引私人投资,使每年用于基础设施建设的投资能够达到GDP的2.5%;未来15年内,这一比重提高至3%以上。该计划推出了132个大型项目,其中包括21个铁路项目、10个高速公路项目、6个港口项目、11个电信项目和29个水电项目。

  2022年巴西计划拍卖153个特许经营权,协议投资总额预计可达3800亿雷亚尔。如果2022年的拍卖计划能够顺利实施,加上2019~2021年签订的特许协议,4年间的协议投资额累计可达1.2万亿雷亚尔。巴西希望通过特许权拍卖,吸引私人投资,发展基础设施,使巴西经济摆脱低迷泥潭。

  自2011年以来,巴西经济持续低迷,2011~2020年年均GDP增长率约为-0.1%。虽然2021年实现了一定程度的经济复苏,但2022年很可能是巴西经济的又一个低迷年,联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会的预测增长率为0.5%,巴西瓦加斯基金会学者的预测为0.6%,巴西央行“焦点报告”的预期增长率仅为0.3%。

  巴西政府对特许权拍卖寄予厚望。《2021~2050年基础设施一体化计划》认为,如果不能大规模实施投资合作伙伴计划,2022~2025年巴西的年均GDP增长将不会超过1%;如果大规模实施这一计划,则年均GDP增长率可提高至2%左右。这与巴西央行、国际货币基金组织的预期基本一致,二者均预计2023~2025年巴西GDP年均增长率为2.0%左右。

前景可期

  巴西已经独立且发展了近200年。自独立以来,巴西经历了两轮基础设施建设高峰周期,每一轮周期历时约半个世纪。

  第一轮是19世纪70年代至20世纪初叶的铁路建设高峰周期。顺应大宗商品需求增长,主要围绕大宗商品出口,在政府部门的支持、参与和主导下,巴西以特许经营为主要模式大规模修建铁路,巴西2/3的铁路就是在此期间修建的。铁路建设为巴西经济社会发展发挥了巨大作用。

  第二轮是20世纪30~80年代的城市和公路建设高峰周期。这一时期是巴西实施进口替代工业化发展战略的主要阶段,扩大初级产品出口、增加外汇收入是推进进口替代工业的重要手段。20世纪50年代中后期,巴西首都从东南沿海的里约热内卢迁至中部高原的巴西利亚,这一举措掀起了高速公路建设和巴西内陆开发的高潮。

  20世纪90年代以来,以1994年的《特许经营法》和2004年的《公私合作关系》(PPP法)为主要标志,巴西经历了两轮特许经营周期。1995~2003年实施了297个特许经营项目,累计吸引私人投资约1531亿美元。2004年至2016年上半年累计实施了469个基础设施PPP项目,吸引私人投资3505亿美元。

  对于绝大部分政府项目,尤其是联邦政府的大部分交通、能源类项目,其特许经营模式的一个明显特点是“五权分置”,即所有权、经营权、使用权、收益权、处置权分置。其中所有权和处置权属于联邦政府,政府授权中标方负责投资、建设和运营。

  在特许期内,运营方只享有项目资产的使用权、经营权和收益权。到期时,政府部门将收回经营权,整个项目必须完好无损地原样交还给政府部门,由政府部门进行处置。因此,所谓“卖空自己”的情况是不存在的。相反,特许经营对巴西基础设施建设和经济社会发展发挥了重要作用,同时在一定程度上扩大了政府的资产规模。

  当前的这一轮特许权拍卖周期,巴西向包括中国在内的世界各国开放。近年来,中国企业在巴西的特许经营领域取得了一系列重大成就,为中巴特许经营合作奠定了坚实基础,巴西欢迎中国企业更多参与巴方基础设施特许经营。尽管巴西的特许经营也存在如税收体制、营商环境、社会共识、政治共识、环境保护等方面的挑战,巴西政府在财税改革、融入全球价值链、基础设施一体化发展等领域所做的工作和努力,仍有望掀起第三轮基础设施建设周期。

  (作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员)

来源:2022年3月9日出版的《环球》杂志 第5期

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