数千名喀布尔民众2月15日举行示威活动，抗议美国掠夺阿富汗资产

    美国肆意冻结并处置他国政府资产的行为，本质上是透支他国对美国的信任，必将引起其他国家的警觉，同时也是加快美国所谓“世界领导者”地位变化的催化剂。

余翔

　　前不久，美国总统拜登签署一道行政令，计划将所冻结的阿富汗中央银行约70亿美元的在美国资产均分，其中一半将作为赔偿“9·11”事件受害者的资金来源。

　　冻结他国资产是美国一种重要的制裁手段，是美国利用自身国际领导力和重要性，强行禁止他国存取在美账户资金、资产的手段方式。本质上，这是美国将国内法凌驾于国际法之上，仅依靠本国法律就能冻结并处置他国资产的做法。从烈度上看，冻结他国资产比其他制裁手段，例如限制业务开展等烈度更强，性质更加恶劣。

多次使用

　　美国敢动辄对他国进行制裁、冻结他国资产，底气来自于他国对美国庞大经济和市场体量的所谓“崇拜”，对美国市场产权和法律健全的所谓“笃信”，对全球美元交易、支付结算体系的依赖，而归根结底这些都是他国对美国的所谓“信任”。出于信任，他国愿意承受较低的资产回报率而将本国人民创造的财富换成美元资产留在美国。但美国并不珍视这份信任，而将其变成拿捏他国的抓手。

　　美国将信任变成伤害、胁迫他人的工具的做法已不止一次。从上世纪40年代开始，美国多次冻结他国在美资产。太平洋战争爆发后，美国曾冻结日本在美1.3亿美元资产，并将所有的金融、进出口贸易，包括日本政府的利息都置于美国政府的管制之下。

　　近年来，美国更加注重使用非军事手段胁迫一些美国称之为“邪恶轴心”的国家，如朝鲜、伊朗等，而冻结相关国家的海外资产成为其中重要的手段之一。

　　如2011年，时任美国总统奥巴马签署法案，把伊朗中央银行和金融机构纳入制裁范围，允许对与伊朗央行结算石油进口费用的外国金融机构实施制裁。次年，美又宣布冻结伊朗中央银行、其他金融机构和伊朗政府在美国的所有资产。2019年，为逼迫委内瑞拉总统马杜罗下台，时任美国总统特朗普下令冻结委内瑞拉政府在美全部资产。

法律依据

　　支持美国政府采取冻结操作的法律主要有三个层次。第一层是联邦层面，主要是《国际紧急状态经济权力法》《国家紧急状态法》。相关法律授权美国总统在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁时，有权命令国内机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务。在美国的国家利益受到被制裁国家或实体侵犯时，总统有权下达冻结外国人或机构在美国的资产，实行贸易禁运，或采取其他适当处置方式的命令。

　　此外，2001年的《爱国者法》、2016年的《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》及美国政府每年年末颁布的下一年度《国防授权法》，都对金融制裁的发起和实施做出了补充性的说明和规定。2016年9月，美国国会通过了《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》，法案规定，剥夺参与在美国国土上实施恐怖主义的国家的主权豁免权。值得一提的是，该法案践踏了长期以来国际法中关于主权豁免的规定。拜登政府冻结并处置阿富汗政府外汇储备资产，从法律溯源上看，就是源于《国际紧急经济权力法》《国家紧急状态法》和《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》。

　　第二层面是总统签署的行政令。美国总统拥有很大的自由裁量权，这种自由裁量权主要表现在两个方面，一是总统可根据现实局势的需要颁布行政命令，针对特定国家和组织进行制裁。总统在法律上的自由裁量权在这些行政令中得到直观体现。

　　近年来，美国政府和国会关系紧张，在制裁问题上政府和国会存在较为明显的竞争关系，双方都希望争夺制裁主动权，否决对方的主张，以此刷亮执政成绩单。因此，在对外进行制裁时，为了抢时间，尽快达到制裁效果，总统多倾向于绕过国会直接采取签署行政令的方式来进行。如拜登政府宣布处置已被冻结的阿富汗在美外汇储备，就是通过签署总统行政令的方式授权进行。

　　美国总统在制裁问题上的自由裁量权的另一个主要表现是，美国内有关制裁的法律不允许被制裁者就金融制裁的决定提出司法审查。要想解除冻结，需要等待美国政府发出解除冻结指令。

　　第三层面是针对特定国家、特定交易的法律或规定，如1996年《赫尔姆斯-伯顿法》《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》《伊朗导弹扩散制裁法》等。美国政府部门，如财政部还会针对某一具体交易做出规定。上述特定法律和规定也构成美国政府对外制裁的法律基础。

效果有别

　　基于上述法律基础，冻结和处置他国资产的实施过程，通常是首先在中央情报局、国土安全部、司法部、国家安全事务委员会、国务院和财政部等情报机构和财政部门中酝酿。相关部门会搜集情报，摸清有关国家和机构或个人在美及美以外地区的资产规模和结构，然后制定具体的冻结时间和规模。在制定好相关制裁方案后，相关部门再提交总统或国会批准。

　　从实施效果上看，冻结资产通常对大国，如俄罗斯、伊朗等国家，效果有限，因为大国承受制裁的能力较强。而对小国，冻结资产的效力就相对较大。因此，历史上看，美国对大国、强国较少使用这一手段，主要是针对小国、弱国。

　　肆意冻结并处置他国政府资产是美国利用其所谓“领导地位”的霸权行为。这种行为本质上是透支他国对美国的信任，必将引起其他国家的警觉，同时也是加快美国所谓“世界领导者”地位变化的催化剂。

　　（作者系清华大学战略与安全研究中心客座研究员、中国建设银行研究院高级研究员）

来源：2022年3月9日出版的《环球》杂志 第5期

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