2021年10月21日在三江源国家公园黄河源园区内拍摄的黑颈鹤

    法国是欧洲乃至全球创设国家公园保护区最早的国家之一，100多年来以其行之有效的管理体系保护了法国国土上独特的自然财富。

杨成玉

　　“两会前，我专程驱车7个多小时来到了三江源国家公园黄河源园区。在离公路较近的地方看到了藏野驴和中华对角羚，还有狼群，与牧民养殖的牲畜同在一片草原上繁衍生息……”3月7日，在十三届全国人大五次会议青海代表团分组审议现场，全国人大代表、青海省门源县人大常委会副主任孔庆菊的分享，再次唤起人们对国家公园的向往与期待。

　　2021年10月，中国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园，标志着国家公园体制这一重大制度创新落地生根，从试点转向快速发展阶段。

　　纵观全球，法国是欧洲乃至全球创设国家公园保护区最早的国家之一，100多年来以其行之有效的管理体系保护了法国国土上独特的自然财富。

体系沿革

　　法国最早由著名洞穴学家爱德华·马特尔等人提出了创设法国国家公园的倡议，最初的想法是为了保护法国地方特色景观、独有物种栖息地和生态系统。

　　1913年，法国水资源和森林管理局在法国东南部伊泽尔省维内翁峡谷上游谷地创建了“贝拉尔公园”，通过对外租赁、征集捐款等方式，对国有土地上的特色景观资源进行自由开发。但此举缺乏立法和监管基础，两次世界大战使得该公园取得正式法律地位的进程屡屡中断，一度沦为“私人领地”，直至1973年才被正式纳入埃克林国家公园。

　　上世纪30年代，法国政府相继在阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯、马达加斯加、塞内加尔、刚果等法属殖民地建立森林保护区和禁猎禁捕区，但囿于殖民地特殊体制，无法上升到国家公园层面。

　　1960年，法国国民议会通过立法，决定在法国本土创设国家公园，并赋予其最高级别保护区地位。1963年7月6日，法国第一个国家公园——瓦娜色国家公园在东南部萨瓦省正式划设。1989年，法国国家公园立法范围拓展至海外领地，同年设置了第一个海外国家公园——瓜德罗普国家公园。

　　2006年4月，法国政府颁布《法国环境法典》修正案，制定了国家公园宪章、通行管理文件、土地使用规划准则等管理规章，并对国家公园重新定位。

　　一是在保护职能基础上，赋予国家公园更大程度融合当地人口和土地的可持续发展职能；二是通过将国家公园划分为两个保护级别不同的区域，将所在地市政当局纳入国家公园内低级别保护区的管理体系，以盘活经济开发和社会宣教的效能，地方政府和社会团体在国家公园管理体系中的作用得到显著加强。

　　截至目前，法国共划设11个国家公园，其中8个位于法国本土，3个位于海外领地；国家公园总面积达5.68万平方公里，占法国领土总面积的9.5%。

管理原则

　　根据《法国环境法典》，法国国家公园应结合陆地或海洋空间的自然环境划设，特别是考虑动物、植物、土壤、大气、水体等景观和文化遗产给国家带来的特别利益和价值，必须确保这些遗产获得保护，维护其外观、组成、多样性与进化不遭受侵犯、退化和可能的改变。划设国家公园的权力归中央政府所有，新增、删减国家公园均需征求公众意见后再由政府颁布法令。

　　根据2006年《法国环境法典》修正案，所有国家公园均被划分为两个区域，即有严格自然保护规定的“核心区”和吸纳市政当局作为可持续发展伙伴的“共建区”。

　　“核心区”通常被国际自然保护联盟（UICN）列为2级以上保护区（禁止可能影响自然的人为工程活动），“共建区”最高保护级别仅为5级（允许适度旅游开发及狩猎）。

　　中央政府负责划定国家公园“核心区”边界，确定有资格参与公园“共建区”市政当局的管辖范围，授权公园所在省份省政府执行有效期15年的公园管理宪章，并由所在市政当局联合建立公园日常行政管理机构。公园“共建区”如需扩展或改变边界，均须当地市镇议会投票通过。目前法国全部国家公园“核心区”与“共建区”面积占比分别约46%、54%。

　　各国家公园的管理宪章规定了该园保护自然、文化和景观遗产的目标，以及公园可持续发展的指导方针，主要包括“核心区”监管方式和措施、通过协商确定的“共建区”的保护和可持续发展准则、公园与所在市政当局的管理执行协定以及与当地私营部门的开发伙伴关系等，既是“核心区”的监管指南，又是“共建区”的管理和开发契约。

　　宪章一经国家公园所在地地方议会投票通过，该地未来颁布的国土整治计划、城市规划、市政地图、地方广告条例以及任何与环境有关的规划和管理细则，就必须与公园宪章的保护目标和指导方针相一致。

管理机构

　　法国家公园管理机构（PNF）于2006年设立，是法国中央政府协调管理国家公园的公共机构。2017年，PNF并入法国生物多样性署（AFB），隶属于法国生态转型部。

　　PNF董事会由56名成员组成，包括中央主管部委官员以及国家公园所在大区、省、市镇政府一把手，其中至少10名成员应为市镇长。PNF直接指导各国家公园“核心区”的保护工作，并有权垂直介入各公园“共建区”管理委员会的日常工作。

　　PNF管理的主要目标是保护环境，具体权限包括：

　　第一，项目审批。PNF须严格控制国家公园“核心区”工程项目，评估大型工程对公园自身的发展及未来影响。在公园内部的已城镇化区域，工程、建筑和增设设施须经PNF特别授权；在城镇化区域外，原则上禁止任何施工项目。所有应进行影响研究的大型工程均须得到PNF科学委员会的批准。“共建区”的项目审批规定与国家公园以外的法国领土相同。

　　第二，公共设施和秩序维护。PNF须确保国家公园公共设施正常运转，可要求在公园内拥有土地的公共或私人业主开展维护工作，并对大型维护工程拥有超越土地所有权的执行权力。2011年12月，法国政府颁布法令，如要在国家公园“核心区”组织和举行公众示威，以及机动飞行物飞越公园区域，除须申请当地政府批准外，还须PNF特别授权。

　　第三，行政拨款。PNF每年向中央政府申报国家公园运维预算，根据国民议会批准的预算案向领地全部或部分位于国家公园中心的市政当局拨款，年拨款总额约300万欧元。

　　第四，环保宣教。PNF负责制定国家公园宣教目标，以提高法国公民对保护珍贵遗产的意识和动力；PNF牵头负责国家公园向公众开放的规章制度的制定与监督实施，定期在“核心区”举办橱窗展览，指导公园各级管理机构为公众提供符合保护遗产目标的高质量服务。

　　第五，可持续旅游。PNF作为《欧洲保护区可持续旅游宪章》的责任单位，指导国家公园进行旅游开发。牵头在园区内划设适合徒步旅行的自然区域，设置供游客使用的避难所，为残障人士提供无障碍设施和旅行路线。据统计，每年国家公园接纳游客总人数约850万。

　　第六，农业开发。PNF确保国家公园内农户的农业开发和经营权。国家公园现共拥有超过1.5万个农场，其中9.3%采用有机农业标签，高于全国3.5%的平均水平；出产农产品的51%在公园周边区域进行短物流销售，远高于全国的16%。PNF每年在国家公园区域内组织全国花卉草植竞赛，以此鼓励农民以更环保的方式开发利用园区内农耕或牧场地块。

　　第七，塑造品牌。PNF负责认证国家公园专营的产品和服务，为生产者或服务提供者授予“国家公园之精神”的注册商标，以此确保公园出产的食品、工艺产品，以及住宿和餐饮始终符合国家公园的可持续发展和自然保护目标。

　　第八，科研检测。PNF负责组织国家科研机构在国家公园内进行动植物监测和濒危物产清点。绝大多数监测聚焦野生动物，其中50%的监测活动对象为鸟类。

　　第九，生物多样性保护。2017年PNF划归AFB后，生物多样性保护成为国家公园的重要管理职责，目前PNF重点保护的法领土特有动物包括棕点石斑鱼、臆羚、伊比利亚羱羊、留尼汪圆尾鹱等。2009年起，PNF在法国西南部梅康图尔国家公园开展了广泛的濒危动植物基因搜集与存储，开创了欧洲先河。

　　（作者系中国社会科学院欧洲研究所副研究员）

来源：2022年3月23日出版的《环球》杂志 第6期

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