2021年10月29日，美国加州洛杉矶港口外等待卸货的集装箱货船

    不管拜登政府用多少理由和辞藻加以粉饰，其“提升供应链韧性”的实质还是贸易保护主义。

文/张薇薇 编辑/吴美娜

　　不久前，美国白宫发布“拜登政府行政令一年评估报告”及《2022年重振美国制造业，确保关键供应链安全计划》，美国国防部、国土安全部、商务部、能源部等七部门分别发布各自领域的供应链报告，回顾一年来的进展，并进一步提出“提升供应链韧性”的计划。拜登政府还打算在今年召开“全球供应链韧性”部长级会议，具体磋商与盟友、伙伴在供应链领域的协调合作事宜。

　　全球经济形势不确定性升级的背景下，拜登政府的系列举动备受关注，其上任以来就着墨颇多的供应链韧性计划究竟剑指何方？

供应链韧性三大意涵

　　提升供应链安全性和韧性是拜登政府经济政策的一大核心，内容主要有三点。

　　一是应对短期供应链瓶颈和中断问题。

　　2021年6月，拜登政府成立“供应链中断工作组（SCDTF）”，专门负责应对由新冠肺炎疫情带来的供应链中断，尤其是物流运输受阻及食品、农产品、半导体等关键产品的供应中断问题。虽然拜登政府声称工作组取得重要成绩，但2021年美国港口拥堵、货物滞压、国内仓储短缺、民众购买生活物资困难的状况有目共睹，饱受诟病。这也是拜登政府力推并最终获得国会通过的《两党基础设施法》试图针对的主要目标之一。

　　二是着眼长期，投资国内生产，重振制造业和中产阶级力量。

　　拜登政府认为，将部分关键产业链迁回美国，一方面能减轻对国外生产的依赖，在遭遇自然灾害或地缘政治风险时，确保美国有足够的国内生产作为保障；另一方面，制造业岗位的回流有助于扩大美国中产阶级群体、增加其收入，修复美国社会分裂问题。此外，强化制造业也有利于留住美国的创新力，减少创新成果流向海外，使美国在未来的国际竞争中继续占据优势。

　　拜登政府选择半导体制造、大容量电池、生物科技和生物制药、关键矿产品和清洁能源等作为关键领域，力促这些领域的国内投资。过去一年，半导体产业已宣布对美投资近800亿美元，汽车产业承诺在电池和电动汽车领域投资超1000亿美元。能源部宣布从《两党基础设施法》中划拨近70亿美元投资于大容量电池生产，并决定为已做好商用准备的清洁能源技术提供额外财政支持。美国国防部还拨款支持国内稀土采矿和加工产业，并带动私营部门投资超过5亿美元。卫生与人类服务部将根据《国防生产法》为美国国内医药品生产提供贷款和融资。

　　与此同时，拜登政府计划更新“购买美国货”条款，进一步加大使用联邦资金采购美国产商品和服务的力度。今年3月4日，拜登宣布将分阶段提高联邦政府采购的“美国货”中美国制造的零部件的比重，由目前的55%逐步提高至2029年的75%，还将允许以高于现行水平25%的溢价，购买与国外产品同等质量的美国制造产品。

　　三是鼓励和扶持中小企业，促进国内竞争。美国进出口银行计划在今春通过一项倡议，优先为上述关键领域内的国内生产提供融资，为相关中小企业提供出口信贷，以支持出口，增强国际竞争力。财政部和美国小企业管理局将利用“小企业信贷倡议（SSBCI）”基金为小企业提供创业投资和信贷支持。拜登政府还从《美国救援计划法》中划拨10亿美元，扶持中小型农产品企业扩大加工能力，促进该领域的充分竞争。

美对外政策的重要出发点和校准点

　　供应链韧性计划是美国对外政策的重要出发点和校准点。

　　拜登政府的对外贸易谈判，包括世界贸易组织（WTO）规则改革议题在内，均围绕“服务美国中产阶级”的目标开展，将重点放在促进制造业回归，保护美国国内就业上。

　　2021年6月，七国集团（G7）财政部长会议达成将全球最低企业税率设定为15%的共识，截至当年10月，有136个国家支持该共识，2022年各国有望就此签署公约。这项措施的落地将减少企业外迁产能的动机，有利于包括美国在内的发达经济体留住工作机会和利润。

　　2021年10月，美欧同意共同应对全球钢铝产能过剩问题，称将在2024年前达成全球首份以碳排放量为基础的钢铝协议。此举旨在树立新规，以约束竞争对手，保护美国国内生产和就业。

　　与此同时，拜登政府笼络盟友伙伴，试图借助其力量重塑关键产品的全球供应链。减轻在关键产品领域对中国或其他地缘竞争者的依赖，是美国“供应链安全”的重要意涵。鉴于美国无力独自扛起一些关键产品的全过程供应链，拜登政府遂采取“向伙伴转移”的策略。

　　美国已同澳大利亚和日本就稀土开采和加工展开合作。2021年9月，美欧举行首次贸易和技术理事会（TTC）会议，成立专门的供应链工作组，讨论盟友间从关键原材料获取到产品制造、销售等的合作事宜。供应链合作也将是拜登政府即将出台的“印太经济框架”的重要内容。

难以掩盖的保护主义内核

　　不管拜登政府用多少理由和辞藻加以粉饰，其“提升供应链韧性”的实质还是贸易保护主义，这与特朗普政府提出的“美国优先”有着相同的底层逻辑，体现了面对新的国内国际现实，美国政府对自由贸易态度的根本性转变。

　　拜登政府以供应链安全等理由打压对手的经济竞争力，运用行政手段扶持本国产业，事实上违背了世界贸易组织的规则。这显著降低了美国作为曾经的全球自由贸易领导者的声望，也引发了包括其盟友、伙伴在内的其他国家的担忧，加拿大、日本等国政要已作出相关表态。

　　拜登政府声称将与贸易伙伴一起对全球贸易规则进行革新，实质也是要给其保护主义的内核披上新的“规则”和“标准”外衣。然而，历史和现实均表明，违背客观经济规律的政令很难真正保护美国。

　　许多经济学家指出，拜登政府的计划低估了全球价值链的复杂程度，不利于美国经济整体和长期竞争力的提升。以更高价格维持产品在美国制造的经济代价高昂，且将引发通胀压力。如果美方不配合取消对中国和其他国家商品加征的关税，各方向美国中小企业提供融资的效果将大打折扣，也会降低美国产品的出口竞争力。对于一些国际市场有充足供应的产品如原料药，强行增加美国国内产量显得毫无必要。重复投资既是对资源的浪费，也必将是低效的，无益于提高长期竞争力。

　　对美国的盟友、伙伴来说，与美国的供应链韧性计划进行捆绑可能意味着另一种供应链依赖和风险。在以美国为中心的经济小圈子里就某些特定产品开展分工制造以及分销，并不一定会带来集体供应链安全，相反可能加重对美国需求的依赖，削弱自身抵抗风险的能力。

　　（作者系中国国际问题研究院国际战略研究所副所长、副研究员）

来源：2022年4月6日出版的《环球》杂志 第7期

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