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    新发展格局下，城市之间在特定区域内的分工协调更为重要，经济发展的规模经济效应比以前更强。因此，城市群的建设至关重要。

文/《环球》杂志记者 胡艳芬 编辑/马琼

　　“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，这是党的十九届五中全会提出的一项重大战略部署。

　　新发展格局下，城市之间在特定区域内的分工协调更为重要，经济发展的规模经济效应比以前更强。因此，城市群的建设至关重要。

　　“金融在城市群建设中发挥着举足轻重的作用。”在近期即将出版的“中国金融四十人论坛书系”之《大国金融的使命：金融服务新发展格局的实践路径》（《径山报告》）中，上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭这样写道。

　　金融如何服务于中国的城市群建设？就此问题，《环球》杂志记者专访了陆铭。

城市群“一体化发展”的金融钥匙

　　《环球》杂志：在当前新发展格局下，中国城市群发展的主要特征和面临的主要问题有哪些？

　　陆铭：当前中国城市群的发展格局，有两个特征值得注意：一是不同地区的城市群，其体量及中心城市对外围的辐射能力是不一样的。从体量上来讲，沿海地区的长三角、珠三角、京津冀三大城市群，地理条件较好，人口规模、经济规模都比较大；还有一些以区域性中心城市为核心的城市群，由这些中心城市带动的城市群，规模要小一些。

　　第二个特征是，在形成中心城市辐射带动发展模式的情况下，城市群内部也出现了大中小城市的分化。即使像京津冀、长三角、珠三角这样体量较大的城市群内部，人口和经济活动也都在向地理条件比较好的地方以及大城市周围集聚。我们的团队最近一直在提，应当在板块式的城市群发展战略上，进一步看到城市群内部不同规模城市之间的分化，针对人口流入和流出情况，分别制定适宜于流入和流出趋势的区域发展政策。这一特征目前受到的关注相对较少，需要引起注意。

　　《环球》杂志：有哪些具体的金融政策和金融工具可以促进城市群发展？

　　陆铭：举个例子，当前中国有些城市群跨越了省级边界，但不同城市之间的行政边界对于跨城市，特别是跨省的资源配置存在一定的障碍，这就要求城市群内部需形成一种共享发展成果的机制，比如成立共同发展基金。

　　共同发展基金要做好两件事：

　　第一件，是进行城市群一体化的公共投资，比如轨道交通、高速路网，以及一些跨流域的公共环境治理；再比如可以共建工业园区，相对发达地区出技术，欠发达地区提供土地，共同发展基金进行投资。既可以投资在土地较多的欠发达地区，也可以由欠发达地区出让自己的建设用地指标给发达地区，产生的税收两者共享，这实际上是一种“飞地经济”模式。

　　第二件，人口流入地可能存在公共服务、基础设施短板，与人口增长趋势不相匹配，共同发展基金就可加大投资，促进人口流入地的教育、医疗等公共服务发展，缓解这一矛盾。而在人口流出地，可使用共同发展基金投资基础设施和公共服务，以形成共同发展、共享繁荣的机制。

金融手段破解建设用地问题

　　《环球》杂志：在城市群发展过程中，如何通过金融手段提高土地资源的配置效率？

　　陆铭：建设用地的配置，应从以下几个方面入手。

　　第一，在从中央向地方配置建设用地时，对于人口流入较多的地区，应多配置建设用地指标，使得供给与实际需求相适应。现在我国已经把建设用地指标配置的权力下放到省，省级政府更应充分考虑人口流动方向，让人口流入多的地区获得更多的建设用地指标，从而实现“地随人走”。

　　第二，实现农村集体经营性建设用地入市。例如，在一些人口流入的大城市周围农村，一些闲置的建设用地，比如闲置的乡镇企业厂房等的用地，可以直接入市，转化为城市建设用地。这项改革，我认为在实践上可以推进得更快一点。

　　第三，建设用地的跨地区配置。人口流出地有三种建设用地或建设用地指标，可进行跨地区流转。其一是没有被使用的建设用地指标；其二是已经建设但处于闲置状态的建设用地，例如工业园等；其三是闲置的农村宅基地和集体建设用地。

　　人口流出地的建设用地指标跨地区配置主要有两种模式：第一种模式的影响相对较小，就是前文提到的“飞地经济”模式；第二种模式的影响较大，就是直接进行建设用地指标的流转。通俗地说，就是人口流入地花钱买指标，人口流出地卖指标。现在从政策上来讲，在省内进行建设用地指标的跨地区转让，已经没有什么障碍了。

　　现在国家已经提出要建设全国统一的建设用地和补充耕地指标，希望未来建设用地指标可以在全国范围内流转起来，给经济注入新的活力。

国际经验：投资教育和健康

　　《环球》杂志：在西方发达国家的城市群发展过程中，有哪些值得我们借鉴的金融政策和手段？

　　陆铭：在欧洲、美国、日本，城市群是在以市场为主导来配置资源的机制下形成的。在这些地区和国家，也存在一些跨城市的共同发展机制，比如不同城市间形成的委员会或政府间协调机制，为当地提供一些跨界的公共品。但据我所知，国外并没有建立直接针对城市群发展的基金，因为这些国家没有那么强的城市群规划意识。

　　由此可知，在欧洲、美国、日本等地区和国家，主要是以跨区域的协调机制来促进不同城市政府之间的协调，进行跨区域的基础设施投入。

　　在国际上，区域发展项目或基金运转方式带来的启发主要在于，我们在对欠发达地区进行投资时，首先要回答一个问题——应该投资什么？可以投资跟欠发达地区的发展条件和比较优势相吻合的产业项目，如果是不相吻合但带有补贴性质的产业项目，往往效果是短期的、不可持续的。所以一些发达国家现在越来越重视对欠发达地区进行人力资本投资，它有利于改善欠发达地区人们的生活质量，减少当地的公共支出负担。

　　从长期来讲，提高欠发达地区青少年的教育水平和健康水平，有利于帮助他们未来通过工作地的选择，实现收入的最大化，也有利于效率和公平的提升。在城市群一体化发展过程中，这种资金的投入和用途都有借鉴意义。

来源：2022年6月15日出版的《环球》杂志 第12期

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