2月27日，在英国温莎，英国首相苏纳克（左）与欧盟委员会主席冯德莱恩举行联合记者会

　　“温莎框架”协议虽然没有完全满足英国政府的期待，比如欧盟法院仍然拥有对北爱事务的最终决定权，北爱在监管方面的否决权中看不中用等，但目前来看这可能已经是英国政府能得到的最好结果了。

文/张健

编辑/吴美娜

　　英国首相苏纳克和欧盟委员会主席冯德莱恩2月27日宣布，双方就北爱尔兰问题达成一份名为“温莎框架”的协议，对英国“脱欧”后涉及北爱地区的贸易问题作出了新的安排，两人都声称，英欧关系将由此开启“新篇章”。英国首相府同一天证实，“温莎框架”将取代“北爱尔兰议定书”。

　　英欧一年多来就北爱地区贸易事宜谈判，新协议的达成被舆论视作英欧乃至英美关系的“重置”。无疑，英欧关系将因“温莎框架”协议而明显改善，但双方真能开启新的篇章吗？

“温莎框架”时间线

　　时间退回到1998年。当时达成的《贝尔法斯特协议》，就英国与爱尔兰、北爱尔兰与爱尔兰以及北爱尔兰政府架构作出安排，保障了北爱几十年来的和平局面。当时，由于英国和爱尔兰都是欧盟成员国，双方都在同一个单一市场和关税区之内，北爱与英国本土以及与爱尔兰共和国之间都没有边界和海关，商品和人员往来畅通无阻，不受限制。

　　2020年1月31日英国正式脱离欧盟，“北爱尔兰议定书”是英国“脱欧”协议的一部分。根据协议，北爱尔兰地区留在欧洲单一市场与欧盟关税同盟内，以防止爱尔兰岛内出现陆上“硬边界”。不过，英国大不列颠岛进入北爱地区的部分商品需接受海关和边境安全检查。北爱地区亲英派认为，这种在北爱与英国其他地区之间设关卡的做法是在制造分隔。

　　英国一直抱怨这份议定书僵化，干扰北爱地区贸易，加剧政治不稳定，要求修改。英欧之间就修改该议定书的谈判持续了一段时间，双方关系一度紧张。“温莎框架”协议就旨在解决北爱问题，缓和英欧紧张关系。

　　2月28日，苏纳克在北爱地区利斯本一家可口可乐生产厂出席活动，其间告诉媒体记者，他对英欧达成“温莎框架”协议感到“欣喜若狂”。苏纳克说，“温莎框架”将让北爱地区成为“全世界最令人激动的经济特区”，因为它同时接入英国内部市场和欧盟单一市场，“这是种奖励”。

　　按照苏纳克的说法，在“温莎框架”下，英国将实现境内货物顺畅流动。从英国大不列颠岛运往北爱地区的货物中，目的地为北爱地区的货物将使用绿色通道，计划运往欧盟国家的货物将使用红色通道，绿色通道的货物检查将得以精简。“温莎框架”还有助于解决英国药品监管机构批准的药品在北爱地区的供应难题。

　　总体看，欧盟对英国做出了较多让步。

妥协为何在此时

　　自英国正式“脱欧”以来，英欧在北爱问题上的博弈一直在持续，英国威胁采取单边行动，欧盟则不为所动，针锋相对，英欧爆发贸易战的可能性似乎在持续增大。双方近日达成协议，看似突然，实属必然，是英国、欧盟内部形势以及国际形势变化综合作用的结果。

　　英国2022年一年间经历3任首相，特别是特拉斯政府仅存在了短短45天，即在金融风暴中被迫下台。英国政府的不稳定性被很多人看成是“国际笑话”。民众在高通胀中经历生活成本危机，从“不满之夏”到“不满之冬”，示威抗议活动此起彼伏，政府束手无策。一些研究机构预测，英国2023年或将成为西方发达国家中唯一出现衰退的国家，其经济表现甚至不如遭遇多轮制裁的俄罗斯，不仅沦为“欧洲病夫”，更成为“发达世界病夫”。

　　英国政府允诺的“脱欧”好处无法兑现，民众开始反悔“脱欧”，“脱欧派”遭受沉重打击，保守党支持率落后反对党工党几十个百分点，下届大选面临极为不利的局面。可以说，英国眼下实在经不起折腾了，与欧盟爆发贸易战的后果英国难以承受，对其而言唯一可行的道路就是寻求妥协。

　　“温莎框架”协议虽然没有完全满足英国政府的期待，比如欧盟法院仍然拥有对北爱事务的最终决定权，北爱在监管方面的否决权中看不中用等，但目前来看这可能已经是英国政府能得到的最好结果了。

　　欧盟相比英国处于强势地位，过去几年，欧盟在英国“脱欧”问题上基本达到了目标，简单说就是英国“脱欧”后日子并不好过。试想，如果一个成员国脱离欧盟后发展良好，无疑是对欧盟的羞辱，因此不能指望欧盟对一个“脱欧”的成员国宽宏大量，其大概率会尽其所能打压对方，以儆效尤。

　　目前，英国政治、社会、经济情况可谓一团糟，欧盟如果逼得太紧，有可能适得其反。而且，欧盟自身处境也十分困难，英国经济体量虽然远小于欧盟，但与英国爆发贸易战显然也不符合欧盟利益。所以，欧盟也有妥协的意愿。另外，欧盟认为，现在的英国首相苏纳克相对务实，不同于前任约翰逊，是个可以与之打交道的人，这有助于双方最终达成协议。

　　此外，国际形势的变化也起到促进作用。在欧洲当前形势下，英欧双方有很大的合作需求。英国即便是一心向美，也不得不考虑加强与欧盟在安全与防务问题上合作。

　　最后，民主党执政的美国一直警告英国，不要破坏北爱的和平稳定。这种压力，也在一定程度上促成了英欧双方协议的达成。

溢美之词的另一面

　　英欧双方均对“温莎框架”协议充满溢美之辞，认为这一协议解决了双方之间争议最大的问题，为未来双方加强经济、政治、安全、外交等各领域合作提供了机遇。情况可能如此，因为英欧之间气氛已经开始变化，不再那么敌对，双方均寻求合作和妥协。3月10日，苏纳克访问法国，与法国总统马克龙举行会谈，这是英法自2017年以来的首次领导人峰会。而就在去年，英国还认为法国可能是“敌人”。

　　尽管英国执政党保守党内部分强硬派仍对“温莎框架”协议有所不满，但总体倾向支持，英国议会批准“温莎框架”协议的可能性很大。但英欧关系能否真正开启新的篇章呢？

　　应该说，英欧之间的一些问题，比如经济上的竞争性、渔业纠纷以及难民问题等仍然存在，双方在监管、规则等问题上的差异未来有可能逐渐增大，这会持续给英欧关系带来问题和麻烦。而且，欧盟对英国仍有相当大的戒心，仍可能有意无意地压制英国，从而引发英国方面的不满和愤恨。

　　当然，如果英国放弃对自身主权和自主性的追求，在规则、监管等问题上全方位向欧盟看齐，甚至重新回到欧盟单一市场或关税联盟，将自身变成另一个挪威或者瑞士，预计欧盟会很高兴，因为这意味着英国将处于比其作为欧盟成员国时更为不利的地位，也就是说英国将只有遵守欧盟规范的义务，而无发言的权利。

　　从目前情况看，英国精英人士似乎并不排斥这样的安排，他们更希望看到西方大团结而不是英国单干。但如果英国走回头路，寻求向欧盟靠拢，又必然会引发国内民族主义者的反弹，造成新的问题和矛盾。英国仍将自己定位为全球性大国，这注定其不会完全屈从于欧盟的监管，英欧能真正开启新的篇章吗？很难。

　　（作者系中国现代国际关系研究院院长助理、欧洲研究所所长）

来源：2023年3月22日出版的《环球》杂志 第6期

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