这是2月1日拍摄的被雾霾笼罩的泰国首都曼谷的大佛

　　东盟国家在跨境雾霾问题的解决上合作效率较低，治理效果有限。迟迟不能解决的跨境雾霾对东盟国家之间的关系也产生了影响。

文/《环球》杂志记者 汪艺（发自吉隆坡）

编辑/吴美娜

　　10月初，马来西亚方面致函印度尼西亚政府，呼吁共同应对漂浮在该国各地的有毒烟雾。就在这封信发出几周前，东南亚国家承诺到2030年建立一个没有雾霾的地区。

　　跨境污染作为一个全球性问题，正在受到更多国家的重视。在东南亚地区，存在多年的跨境雾霾不仅危害公众健康，也给多国产经、旅游行业乃至国家间关系等带来消极影响。如何协调应对人为焚烧以及气候变化带来的跨境雾霾，成为了东南亚国家亟需解决的环境安全课题。

多国面临跨境雾霾难题

　　马来西亚、印度尼西亚、新加坡多地近期出现雾霾天气后，政府机构呼吁公众佩戴口罩、要求学校减少户外活动，并提醒医疗机构安装空气过滤器等设备，以减少空气污染对民众的影响。

　　跨境雾霾问题困扰三国已有数十年时间。比如2019年时，持续多日的雾霾导致多地空气质量下降，仅在马来西亚就有400多所学校停课，超过15万名学生受到影响。世界银行发布的数据称，印尼当年至少8个省份受到雾霾影响，10多座机场被迫停运，造成至少52亿美元的经济损失，相当于当年印尼国内生产总值的0.5%。

　　除了马来西亚、印尼、新加坡三国，东南亚北部国家泰国、老挝、缅甸也同样遭遇跨境雾霾问题。今年早些时候，泰国、老挝、缅甸三国的部分地区持续遭受空气污染侵害，多地PM2.5持续超标，严重影响了能见度和居民健康，很多民众患上和空气污染相关的疾病，包括呼吸道疾病、皮肤病和眼疾等。

　　一般分析认为，东南亚跨境雾霾的产生既有自然原因，也有人为因素。首先，一些东南亚国家仍然保留着刀耕火种的农耕文化。当地农民和种植园企业主为了获得可耕种的土地，放火焚烧土地、森林，因为土地中的残留物燃烧后能补充土壤养分，为即将到来的种植季节提供肥料。

　　此外，东南亚一些国家拥有大量的泥炭地。泥炭地燃烧会产生大量的二氧化碳及烟尘等污染物，这使得常年存在的跨境雾霾问题变得更加复杂。联合国环境规划署数据显示，虽然泥炭地仅覆盖全球陆地表面积的3%，但其碳储量近5500亿吨，是全球森林碳储量的两倍。保护泥炭地对于维护自然生态系统和应对气候变化具有重要意义。

　　再者，全球气候变暖叠加厄尔尼诺现象，使旱季发生森林火灾的频率和强度都有所增加，加上季风作用，进一步加剧了跨界雾霾问题的严峻性。

各国治理成效有限

　　为解决长期存在的跨境雾霾问题，东南亚国家付出不少努力，尤其是在20世纪90年代其影响范围和危害扩大之后。

　　一方面，各国积极探索东盟框架下的跨境雾霾治理机制，通过一系列合作计划、宣言、行动纲领等指导性文件，设立跨境雾霾管理机构，并在资金援助、教育科普等方面同时发力，形成全方面的治理体系。

　　比如，制定《跨境雾霾区域行动》《东盟跨境雾霾污染治理控制实施路线图》《东盟泥炭地火灾管理指南》；设立东盟跨境雾霾治理基金；开展信息网络建设和绿色生态教育项目，为跨境雾霾治理提供信息共享和后备人才支持等等。

　　另一方面，各国加强国家内部环境治理，通过制定环境保护和森林保护等方面的法律，对违法烧荒者收取罚金甚至判刑；完善国家内部雾霾监测系统，及时反馈监测数据。

　　马来西亚自然资源、环境与气候变化部部长聂纳兹米在今年雾霾严重时就强调，马来西亚要防止国内的森林火灾和非法露天焚烧活动，并减少城市交通污染，这些方面的执法力度不可松懈。

　　此外，东盟国家注重加强国际合作，与其他国家交流治理经验。《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划（2022-2025）》就提出：支持实施《东盟跨境雾霾污染协议》，包括在东盟跨境雾霾污染控制协调中心、东盟跨境雾霾污染控制合作路线图及实施方法上开展合作。

　　然而，由于奉行不干涉主义、强调以协商方式解决内部争端的特点等，东盟国家在跨境雾霾问题的解决上合作效率较低，治理效果有限。迟迟不能解决的跨境雾霾对东盟国家之间的关系也产生了影响。

　　比如，对于近期的雾霾，马来西亚媒体普遍认为其来源于印尼，受季风影响，印尼火灾产生的烟尘被吹向马来半岛。今年10月，聂纳兹米表示，他已致函印尼相关方面以协调解决跨境雾霾问题。不过印尼环境和林业部长西蒂表示，印尼一直在关注事态发展，但没有证据显示雾霾跨境进入邻国。

亟需区域集体行动

　　早在2002年，东盟国家就在吉隆坡签署了《东盟跨境雾霾污染协议》。这项协议是在1997年发生严重的雾霾之后倡议发起的，旨在通过集中努力、加强区域合作来减轻和预防雾霾。

　　但有批评人士认为，这项协议法律约束力有限，而且执行机制不够有力。必须加入更严厉的执法措施，确保相关国家为此类活动负起责任，增强协议的有效性。

　　聂纳兹米承认跨境雾霾问题解决的复杂性。他近期表示，东盟国家需要对2002年签署的《东盟跨境雾霾污染协议》进行升级，以便更综合地解决该问题，并对制造污染者采取措施。“在现有的协议下，对造成跨境雾霾的公司或者国家没有惩罚性措施。”

　　今年8月，第17届东盟环境部长级会议暨东盟跨境雾霾污染协定缔约方大会第18次会议在老挝举行。会议发布公告称，已认识到气候变化的影响，例如更频繁的干旱和其他极端天气事件可能会增加火灾和跨境雾霾的发生几率。会议重申要采取强有力的行动提高警惕、加强预防措施和快速灭火程序。

　　今年9月，东盟跨境雾霾污染控制协调中心在印尼雅加达启动。西蒂表示，这一机构也是根据东盟跨境雾霾污染协定缔约方大会第18次会议达成的共识设立的。通过该机构，东盟成员国可以加大跨境雾霾的预防、缓解和监测力度，共同致力于2030年实现东盟无雾霾污染的目标。

　　马来西亚《星洲日报》在10月6日的一篇社论中指出，在环境部长级会议上，部长们意识到为种植目的而开荒和焚烧土地的活动是雾霾的主要来源，因此强调必须采取集体行动来遏制这些做法。但这已是老生常谈。若要确保《东盟跨境雾霾污染协议》的有效执行，需要采取一系列措施，包括强化监测和合规机制、建立有效的制裁措施等。

　　该社论表示，“东盟国家必须在解决跨境雾霾的合作上更有作为。东盟必须制定良好的灾害风险管理机制，并在各国各级相关灾害管理机构之间有更好的协调，加强应对策略，才有可能减少雾霾风险……气候变化和厄尔尼诺现象的威胁日趋严重，有必要迅速采取行动。”

来源：2023年11月15日出版的《环球》杂志 第23期

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