山东港口青岛港前湾港区，一艘集装箱货轮进港靠泊码头（6月15日摄）。
中国作为今年金砖国家主席国,将主办金砖国家领导人第十四次会晤等系列活动。团结抗击疫情、促进经济复苏、推进高效务实合作、加快落实联合国2030年可持续发展议程等领域备受关注，关乎全球发展前途。
全球化背景下公共产品的中国实践有哪些？疫情下如何实现国际社会的可持续发展？思客邀请清华大学公共管理学院国际发展与全球治理研究所副所长、清华大学服务经济与数字治理研究院副院长高宇宁，深入阐释这一话题。
全球公共产品与国际发展中的能力建设
公共产品是什么？简单地说，它属于非竞争性和非排他性的产品，也就是说首先它是免费的，其次你在使用它时，并不会影响其他人对于公共产品的使用，比如清洁的空气、稳定的气候。对于一个国家来说，公共产品通常是由这个国家的政府来提供的，但对于全球层面来说，公共产品越是全球化就越是困难。比如我们都希望有清洁的空气、稳定的气候环境、健康的公共卫生环境，这对每个人来说都是最大的公共产品。而要提供这样的公共产品，实际上在国际发展环境当中，由于全世界逐渐进入多元化多极化时代，任何单一的国家来提供全球公共产品，会受到更多限制。因此需要全世界所有的国家联合起来，通过大家协调一致的领导力来为全球提供这样的非竞争和非排他性的公共产品。
在2000年9月时，189个国家的代表在联合国千年首脑会议上签署了《联合国千年宣言》。在人权、善政、民主等方面作出了广泛承诺，特别是承诺建立新的全球合作伙伴关系以降低极端贫困人口比重，在2015年之前实现在1990年基础上将全球贫困人口比例减半。所以中国在全面建成小康社会进程中，中国7.7亿农村贫困人口摆脱贫困，减贫人口占同期全球减贫人口70%以上，显著缩小了世界贫困人口的版图，创造了减贫治理的中国样本。这实际上也是对《联合国千年宣言》这样的人类重大公共产品和公共政策作出的重大而卓越贡献。
2015年联合国可持续发展峰会通过了由193个会员国共同达成的成果性文件，即以17项可持续发展目标为核心的《2030年可持续发展议程》。《2030年可持续发展议程》覆盖的目标和范围相比《联合国千年宣言》有了进一步的扩展，在减贫、消除饥饿等一些基本目标之上，又加入了包括性别平等、安全饮用水、可持续的城市环境，以及气候变化、保护陆地海洋生物等各方面内容。所以它就变成了一个更加具有包容性，同时也更加具有雄心的全球公共政策和公共产品。
实现这样的全球公共政策和公共产品，实际上需要能够落地的和对它进行支撑的一系列机制。给大家举一个在国际发展当中具体的例子，我们中国在国际上有一个亲切的昵称叫“基建狂魔”，为什么会有这样的一个昵称呢？因为我们不仅在中国国内有大量的基础设施建设，实际上这些年以来，特别是在“一带一路”倡议提出之后，中国的建设项目广泛地分布在了中亚地区、东南亚，包括非洲，甚至东欧、拉丁美洲等。那么在我们看来，这样的一些项目，它实际上就已经带有全社会可持续发展投资的视角。
我们经常会提到一句话“要想富，先修路”。对于很多发展中国家来说，传统狭义的官方发展援助，对于他们的一些基础建设其实是远远不够的。而在中国的一些建设项目当中，我们可以看到大量的像桥梁道路等这样的基础设施，为这些国家带来了非常显著的改变。这说明像中国这种类型的全社会可持续发展投资，对于很多发展中国家的发展能力都有着非常大的促进作用。
全球治理：气候变化中的跨国公司角色
第二个关键词是“全球治理”。这里大家可能会有一个问题，我们为什么叫它“全球治理”而不是“国际治理”？因为“全球”这个词的英文“global”和“国际”的“international”是有区别的。全球治理研究的对象不仅仅是国际关系学科当中所指的国家，还包括了其他类型的行为主体，比如像联合国、世界银行这样的国际组织，还有像欧盟这样的超国家机构，还包括像海牙国际法庭这样的司法实体，还有各种类型的跨国公司，非政府组织、民间组织乃至于个人。所以，全球治理的研究范畴是远远超过传统国家之间的。
如果给全球治理下个定义，我想把它定义为各种国家和非国家行为者，为了维持秩序和实现集体目标而工作的规则和进程。这句话可能有点抽象，我可以举一个大家非常熟悉的例子——全球气候变化。
在政府间的气候变化专门委员会(IPCC)1988年成立的时候，当时用到的仍然是“intergovernmental”这个词，就是“国家政府间”。显然，那个时候它还不是一个标准意义下的全球治理概念。但之后，从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》，再到近期的《巴黎协定》，越来越多的跨国公司、非政府组织、具有影响力的个人等参与到全球气候变化的治理中。随着有越来越多的非政府行动主体参与到全球气候变化的治理当中，这就形成了非常典型的全球治理的行动议程。
多元主体在今天的全球治理当中变得越来越重要。越来越多的巨型跨国公司的规模已经可以和一些中小型国家相比了，全球跨国公司的作用占了所有国际贸易的半壁江山。
不仅如此，全球的跨国公司和它的分支机构提供了我们熟悉的全球供应链、价值链，甚至包括新冠疫苗等一系列的准公共产品。因此，在今天谈论疫情之后的全球治理，跨国公司是我们无法回避的重要行动主体。
最近，我们的一项研究聚焦跨国公司在国外分支机构隐含的碳排放。大家要注意，目前很多碳排放并没有被计算在跨国公司的直接排放上。比如特斯拉在上海的超级工厂会使用大量来自于中国的原材料，而这当中的碳排放都被记在中国的生产企业上。
但是如果我们把跨国公司的外国分支机构和商业存在当中所隐含的碳排放都计算进来的话，我们会发现它们需要在全球气候变化中承担更多的责任。
原来，我们总认为每个国家的治理范畴都是和其边界高度重合的。任何产品和自然人进入这个国家，在通过海关边检后，国家就完成了对其的监管。
然而欧盟在2020年通过的《欧洲绿色协议》当中，已经开始列出所谓的“碳边境调节机制”措施，这是一个超出原来国家治理边界的概念。这一碳边境调节机制是当前全球治理当中第一次出现的超越边境的治理模式。这种机制不仅要考虑产品在通过海关时的标准，还要去追溯产品来源国是否使用了相比于欧盟更高碳强度的技术。
这就对于原来全球治理中以国家主权为边界的治理体制提出了重大挑战。这就使得它的监管触手进一步深入到了各个国家内部。这也告诉我们，在今天的全球治理的框架和新的实践当中，有越来越多的新机制被提了出来。
疫情下全球价值链结构变化与数字经济
想要理解疫情之下的全球经济变化，特别是全球价值链的结构性变化，我们必须要看到早在金融危机刚刚结束之后，全球价值链、产业链、供应链已经出现了一些基本变化，比如全球贸易的增长基本上低于GDP增长，并且全球贸易出现了欧洲、北美和东亚三大中心。而且我们特别需要注意的是，劳动力成本在决定企业的区位选择方面已变得没那么重要。
因此金融危机后，出口占全球GDP的比例，已经从之前高速增长进入瓶颈，而且随着金融危机和疫情的出现，甚至出现剧烈的下挫。这个现象被英国《经济学人》杂志命名为“慢全球化”。当前面临的“全球化减速”这样一个现象，它的背后其实有着更加深刻的经济学原因。
这个原因在哪？就在于今天我们的全球生产分工已经越来越逼近它的物理极限。目前，全球贸易网络分工呈现出以德国为中心的欧洲网络，以美国为中心的北美网络和以中国为中心的亚洲太平洋地区网络为特征的三大区域中心。比如一个手机的生产分工，它的屏幕、芯片等已由分布在不同国家的工厂生产，但我们很难想象更加细分的零部件生产方式。因此，通过分工带来的全球化红利正在逐渐消失。
疫情之后，全球跨国公司需要有更多的库存和区域供应链中心来进行备份。而保障全球供应链的安全稳定，已经变成了全球经济中越来越重要的稳定因素。
通过世界贸易组织的一系列的研究，我们发现需要穿越多个国家边境的复杂的全球价值链贸易具有极大的波动性和脆弱性。在全球经济下行的时候，全球价值链贸易的下行速度会高于全球经济的下行速度。这反映出来一个什么特征？就是越是复杂的、依靠多个国家共同参与的分工和复杂贸易，它越受到全球政治、经济、贸易，乃至于公共卫生和供应链环境的制约，它对于全球贸易环境的平稳性依赖会更高。
前面讲过，之所以会出现慢全球化过程，是因为全球价值链贸易，特别是复杂全球价值链贸易在全球经济当中占的比例实际上进入到一个平台期。那么，有没有可能在未来我们的新经济形态可以逐渐突破现有的贸易分工局限？
在我们的研究和分析中，我们认为全球数字经济和数字贸易的出现，有可能会在下一阶段帮助全球价值链贸易形成突破。
如果在某个区域有疫情暴发，虽然物理上比如说零部件运输受到了一些限制，但如果我们有高度可贸易的数字技术，比如工业机器人、人工智能的使用，我们就可以在全球任何一家生产基地重组生产，通过更专业的信息、知识传递，来重组供应链和价值链，以更大的柔性和灵活性来突破目前全球价值链制造的物理分工。
中央出台的关于数字经济的文件提出要把数据作为一种新的要素来看待。过去这几十年，全球的经济活动当中增长最快的要素其实正是数据要素。
由于劳动力成本优势和物流运输优势，由于物理制造的区位优势所带来的全球物理分工就有可能被逐渐替代，而呈现出基于数据要素流动的全球制造分工重组。在这种情况下，我们能够看到在全球范围内，远程服务的提供比例正在不断攀升。
受疫情影响，原来我们很难想象的可以数百上千人通过在线的方式一起上课、一起开会，甚至通过这种方式共同来娱乐或者看电影等等。但是现在通过5G或者其他的各种数字技术，包括人工智能、虚拟现实、元宇宙等技术，使我们原来认为不可能的分工服务变为可能。
不过与此同时，数字经济也带来了诸如个人数据隐私保护等方面的问题。这些问题在欧盟的《通用数据保护条例中》已都有新的体现。更重要的是，对于当前全球经济的治理来说，数字经济的出现带来更大的挑战是：像跨国公司这样的主体进一步突破了原来的主权国家的监管边境。
原来，跨国公司要通过在对方国家设立分支机构提供会计服务、咨询服务、金融服务、娱乐服务等。今天，随着数据经济或者说数字经济的出现，我们会发现跨国公司正在进一步突破这样的经营模式。比如在网飞（Netflix）看电影和电视剧，并不需要通过网飞公司在任何国家或地区设立的分支机构，甚至不需要在这个国家或地区有对应的员工。网飞只需要通过网络服务提供对应的视频流量，而你只要通过跨境的金融服务来进行费用支付，就可以享受跨国公司提供的跨境服务。这就对原来在主权国家边境之内进行的税收等方面提出了全新的挑战。
由于跨国公司在不同国家之间，公司企业所得税的差别非常之大，所以各个国家会降低自己的企业所得税，来吸引跨国公司投资，从而形成了全球恶性的税收竞争。2021年在经济合作与发展组织（OECD）的协调之下，全球136个国家和地区就15%最低企业税率达成共识，这在全球范围内是首次。
那么对于当前的全球经济治理和全球化来说，最近令人振奋的消息是什么？近日世贸组织(WTO)第12届部长级会议在瑞士日内瓦闭幕,会议达成前所未有的一揽子贸易成果。
所以我们要承认，虽然在全球经济中仍然存在种种贸易限制和逆全球化措施，也有像新冠疫情这样漂浮在全球经济一体化上面的一朵乌云，但是在国际社会共同致力于支持多边主义,致力于倡导自由贸易、维护多边贸易体制和规则的共同努力之下，在未来全球经济一体化当中，还是会不断呈现维护和倡导全球多边贸易体系的努力。所以这也是为什么我们觉得在今天，即使是在面临疫情的冲击，面临逆全球化的政治经济形势之下，关注国际发展，关注全球治理仍然有着非常重要的意义。（作者：高宇宁 清华大学公共管理学院国际发展与全球治理研究所副所长、清华大学服务经济与数字治理研究院副院长）
监制：唐心怡
编辑：孙惠 马宇聪
校对：周佳苗
